事业单位分类改革的走向与实施

　　事业单位是我国特有的社会组织，其基本特征是政府利用国有资产举办，向社会提供公共产品或公共服务。我国现有事业单位130多万个，从业人员3000多万人，事业经费支出占国家财政总支出的三分之一以上。事业单位与党政机关、国有企业形成我国三大公有制组织体系。随着经济体制的调整变化，事业单位与市场经济发展不相适应的问题愈益显现，如政事不分、事企不分、布局结构不合理、资源浪费严重、活力不足、效率低下等，公益服务的供给已明显不能满足随着经济和社会的发展人们对社会公共服务的需求。正是在这种情况下，要求事业单位改革的呼声愈益高涨。但是由于我国事业单位数量庞大，门类繁多，情况复杂，事业单位改革从何“下手”，一直是一个很大的难题。经过多年的研究论证，现在人们对如何推进事业单位改革已形成了一个基本共识，即分类改革。

　　现有事业单位可分为三大类：承担行政职能类、从事生产经营类、从事社会公益服务类。在此基础上分类施策：承担行政职能的，将行政职能划归行政机构或转为行政机构；从事生产经营活动的，将其转为企业；从事社会公益服务的，继续保留在事业单位序列内，强化其公益属性。通俗地讲，这种分类改革就是“掐头去尾留中间”。“掐头去尾”，即将承担行政职能和从事生产经营活动的两类单位从事业单位中剥离出去；“留中间”，即只保留纯粹意义上承担公益服务职能的事业单位。这种分类改革，无异于是对事业单位的“瘦身”或“纯化”。

　　下面分别就三类事业单位的改革走向与实施谈谈看法。

　　承担行政职能类单位改革

　　这类单位的改革，首先是认定其是否承担行政职能，即是否具有行政决策、行政执行、行政监督等职能。由于某个单位若纳入“承担行政职能”的范畴，即意味着可借改革之机由“事业单位”华丽转身为“行政机构”，是一种机构性质的“上升”，因此会有许多单位想方设法地以各种理由和借口往“承担行政职能”的堆里挤，这就增加了认定的复杂性和难度。为使认定准确，在实际操作中只能从法律、法规的制度层面来认定，不能看本单位或本部门怎么说，而必须要以法律、法规的授权或法律、法规、规章的委托为依据。不符合这一条的一律不能视为承担行政职能的事业单位。国家公务员法实施后，有相当数量的事业单位“参公”。“参公”本来的先决条件是须具备承担某方面的行政职能，但在实际执行中严重走样变形，“参公”已经搞乱。在认定某个单位是否承担行政职能时，不能将“已经参公”作为认定的因素或依据。

　　具有行政职能事业单位分为两种情况，即部分承担行政职能单位和完全承担行政职能单位。对这两类单位，应采取两种不同的对待方式：部分承担行政职能的，将所承担的行政职能划归相应的行政机关，行政职能剥离后，根据其剩余的职能再重新明确其事业单位职责。此类单位行政职能剥离后，若工作任务不足，撑不起一个单位，或予以撤销，或并入其他事业单位；完全承担行政职能的，往行政机构方面靠拢，有两种处理方式：一是单位规模小、职责比较单一的，调整为相关行政机关的内设机构。二是单位规模大、业务量大，难以并入有关部门的，可考虑单独设置。这后一类机构多为承担行政许可、行政处罚、监督检查、公共事务管理等行政事务执行机构，考虑到这类机构与承担行政决策、行政管理机构职能的不同，又考虑到国家对行政机构限额和行政编制的严格控制，为防止因事业单位改革出现行政机构、行政编制大幅度膨胀的问题，此类机构可认定为“准行政机构”，不纳入行政机构正常序列之内，仍使用事业编制。“参公”单位应只限于此类机构。

　　在实际工作中，也有一小部分属职权性行政主

　　体，即根据宪法和组织法的规定，本应列入行政机构序列，但由于机构限额的原因，采取“变通”的办法，将其称为“事业单位”，但实际上不应算作事业单位，如有的地方的知识产权局、测绘局等。这种假事业单位，真行政机构的问题，应留待政府机构改革时去解决，不在此次事业单位机构改革之列。

　　从事生产经营类单位改革

　　生产经营类事业单位，其活动的主体内容是生产经营，面向市场提供非公共产品和服务，其动力是追求经济效益最大化。此类机构的运营目标是与非盈利、提供社会公益服务的事业单位本质要求相悖的，因此这类机构无论成立当初即属盈利性质的单位，还是成立后演变成盈利性质的单位，都应将其划出事业单位管理序列，转为企业。

　　有的生产经营类事业单位或多或少地也承担一部分公益性职能，但只要其主体是生产经营，即以营利为目的，就不具有事业单位功能和属性，就应成建制转为企业，其所承担的公益部分，通过剥离交由其他事业单位承担，或将这部分连人带事并入其他事业单位，不能因其有一部分公益职能而作为继续保留其“事业单位”的理由和借口。

　　为数不少的生产经营类事业单位是党政机关所属的后勤服务机构，如招待所、宾馆、疗养院、修理厂、印刷厂、工程队、农场等，这些机构大多为机关提供事务性服务的同时，还承担创收任务，它们之所以能成为“事业单位”，是沾了党政机关的光。应通过机关后勤服务社会化改革，将这些经营实体由事业单位转为企业，成为名符其实的自主经营、独立核算的社会经济实体，与机关脱钩。此类机构的转企改革有两难，一是单位本身不愿转，转了就不能“两头占”了；二是其“婆婆”主管部门不愿意转。 在实施改革中，要采取相应措施突破这一阻力。

　　各种中介类机构，如测试、检验、鉴定等技术认定类机构；审计事务所、资产评估事务所、会计师事务所、律师事务所等经济鉴证类机构；公证、人才（劳务）服务机构和职业介绍机构、信息咨询机构、价格、专利、版权和商标等事务机构，虽与一般生产经营企业在作业方式和业务内容上有所不同，但也是具有经营属性的机构，从实质上讲是属“提供私人产品”的机构，而不是“提供纯公共产品”的机构，这类机构除为政府提供保障服务的专营性、垄断性中介机构外，均应与主管部门或挂靠单位脱钩，脱掉“事业”的外衣，转企改制进入市场，有的也可转为民办非企业单位或社会非营利组织。此类机构中能提供公益服务的，根据其提供公益服务的数量和质量取得政府的财政支持，但需采取市场方式获取。

　　在推进生产经营类事业单位转企改革中，应与行业体制改革相结合，借势推进，如结合科技体制改革，推进科技开发、应用研究和技术服务机构的转企改制；结合文化体制改革推进出版社、杂志社、图书发行、放映演出单位、一般性艺术团体、各类表演场所等文化产业经营机构改革；结合城市公用事业改革和勘查设计行业改革，推进生产经营性的供水、供热、燃气、公交、环卫等城市公用事业单位、地质勘查机构、勘察设计单位的转企改制。

　　生产经营类单位转企，即应注销事业单位法人，核销事业编制。要防止出现形式上转企实际上仍保留事业单位名义或仍保留事业编制的假改革。事业单位转企后，要依照政企分开、政资分开的原则，与原行政主管部门脱钩，其国有资产除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。

　　与承担行政管理职能的事业单位“往上走”不同，生产经营类事业单位的改革是“往外走”，因此改革的阻力和难度相当大。为使改革顺利实施，要有相应的政策作保证。应有一定的过渡期，在过渡期内对单位适当保留原有税收政策，原事业费继续拨付，在养老保险政策上搞好事业单位与企业的衔接，在退休、医疗待遇方面，应实行老人老办法、新人新办法。

　　从事公益服务类事业单位改革

　　事业单位改革，并非“掐头”、“去尾”了，改革即到位那么简单，进行这一步仅仅算作“清理外围”的工作，即将本不应属于事业单位的机构从事业单位管理序列剥离出去。作为“中间”部分保留的承担公益服务职能的事业单位，属纯粹意义上的事业单位，事业单位改革的重头戏恰恰在此，深度改革也体现在这部分。

　　这类单位按照公益性程度可分为两部分，一部分为提供纯公共产品的单位，这部分单位一般是从事关系国家安全、公共安全、经济社会秩序和公民基本社会权利的公共服务，如义务教育、特殊教育、公共卫

　　生机构、基础科研、重要社科研究机构、公共政策研究机构、政府资源和项目管理机构、重点文物保护机构、社会福利机构、环境保护机构、地震、气象、水文监测预防等机构。这些单位最大的特性是不能或不宜由市场配置资源，正因为如此，其经费要由政府财政予以保障；另一部分为提供准公共产品的单位，这些单位一般是从事涉及人民群众普遍需求和社会发展需要，面向社会提供公益服务的机构，如普通高校、中专学校、医疗机构、技术推广机构等。这部分机构与前部分机构的最大不同是，可部分实现由市场配置资源，即有某些收费或盈利行为，但只限于用于事业的发展，这类单位政府财政对其经费不是予以全额保障，而是根据其提供的公益服务的数量和质量给予一定程度的支持或补助。

　　公益服务事业单位改革，总的要求是理顺体制、完善机制，激发事业单位的生机和活力，不断提高公益服务的水平和效率，促进公益事业发展。

　　改革管理体制。管理体制改革是事业单位改革的核心问题。我国的事业单位，大多是主管部门出于某种需要设立的，在设立之初就确定的这种行政隶属关系，使主管部门与事业单位形同“父子”关系，主管部门管着事业单位的一切，事业单位一切听命于主管部门。在这种体制下，事业单位不仅缺乏应有的自主权，很难有生机和活力，而且使事业单位的公益服务带有很大的局限性，为全社会提供服务往往变成了为本部门服务。由于各部门自行其是，自成体系，造成同类机构重复设置、社会资源浪费的问题十分突出，甚至出现偏离公益目标的问题。管理体制的改革，对公益服务型事业单位来说是一个带有根本性的改革。但是体制的调整从某种意义上来说即是利益的调整，因此体制改革不可避免地会遇到不可估量的阻力。但这一步若迈不出去，事业单位管理中的种种弊端就很难克服，事业单位也不可能从实质上搞好。

　　公益服务类事业单位体制改革可分两步走：第一步，实行管办分离。无论是教育行政部门、卫生行政部门还是其他行政主管部门，都要从既管事业又办事业转为主要管事业，重点抓好制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导，在具体管理上对事业单位“松绑”，使事业单位成为真正意义上的独立法人，享有决策、人事、财务等方面的自主权，能根据其所承担的职责，自主管理和运作内部事务。第二步，变部门所有为政府所有。将社会所需公共服务由政府各部门组织所属事业单位提供，改为由政府集中和整合事业资源，由政府统一提供。为实现对所有事业单位的统一管理和代政府组织提供公益服务，可组建公共服务委员会一类机构来承担这一职责。这么做，对主管部门来说无异于釜底抽薪，可从根本上改变公益性事业单位与政府部门的隶属关系，实现政府的公益服务资源从部门所有、分散配置，转为政府所有、集中整合。例如，目前几乎所有部门都设立信息机构，造成资源的严重浪费，公共服务委员会就要对信息机构的设置统筹研究，将跨部门、跨行业分散设置的机构进行整合，形成一个公用平台。公共服务委员会即有对公益性事业单位人、财、物统一管理的职能（当然不能像主管部门一样的管法），又负有对事业资源整合存量、调整增量和规划布局的职能。管理体制改变后，政府主管部门所需公益服务，可通过与公共服务委员会签订合同方式实现，由公共服务委员会组织相关事业单位提供服务。这种新的管理体制，可使事业单位“部门所有”的种种弊端得到体制性解决。

　　建立法人治理结构。计划经济体制下形成的事业单位管理模式已与形势发展的要求明显不适应，其出路是建立现代事业制度。在规模大且比较稳定、业务相对固定的事业单位，如高校、医院、科研机构、技术推广机构等，法人治理结构可采用理事会的形式，形成理事会决策，行政执行人负责具体运作，决策与执行相分离的运行机制。理事会一般由政府部门代表、出资人代表、服务对象代表、相关专家和事业单位行政负责人组成。理事会作为事业单位的决策机构，负责审定事业单位业务发展规划、财务预决算方案、开展重大业务决定、任免重要负责人等重要事项，并监督事业单位的运行。理事会在决策方式上实行票决制。事业单位行政负责人向理事会负责，受理

　　事会领导，同时又是本单位执行层面的负责人，其作为独立法人，在理事会审定的规划内自主负责本单位的具体运行。

　　法人治理结构的建立，改变事业单位围着主管部门的指挥棒转的管理方式和运作方式，而是根据经济和社会发展的需要该干什么就干什么，按理事会的决策该怎么干就怎么干。事业单位的行政负责人也不是主管部门想让谁干就谁干，而是理事会经过民主决策认为谁能干就谁来干。事业单位法人治理结构一旦建立，即进入一种规范有序的良性运行状态。事业单位法人治理结构，除了依照章程组成理事会，有条件的在产权制度改革的基础上，也可参照企业法人治理结构——股东会、董事会、监事会的组织机构设计。

　　深化人事制度改革。事业单位人事制度改革的目标，是建立自主用人、自主择业、能进能出、能上能下的用人机制，通过改革将“死水”变“活水”。一是实行人员聘用制度。事业单位中，无论管理人员、专业技术人员还是工勤人员，均实行聘用合同制，以聘用关系取代传统的人事关系，实现人事管理由行政依附关系向平等人事主体转变，由身份管理向岗位管理转变，由“国家用人”向单位用人转变，由永久性行政人事关系向契约关系转变。二是建立岗位管理制度。根据单位任务和特点，按需设岗，明确各类岗位的职责和任职资格条件，竞争上岗，择优聘用。实行专业技术职务任职资格社会化评审与单位聘任相分离，社会化评审只是作为社会普遍承认的一种资格，聘任与否由单位根据岗位需要决定，可高评低聘，也可低评高聘。要通过强化聘后管理，将考核与工资报酬增减、奖励与惩戒、续聘与解聘有机结合。三是实行公开招聘制度。事业单位招募人员，除国家有特殊规定外，均应面向社会公开招考，保证用人质量，杜绝用人上的不正之风。在公开招考中，要根据具体岗位职责的需求设计考题或考试方法，避免不考虑岗位职责的特殊需求一律“统考”而造成高分低能、招用人员不适用的问题。四是改革单位领导人员的单一委任制。可采用直接聘任、公开招聘、招标聘任、推选聘任等各种任用方式遴选人才。五是推行人事代理制度。人事代理办法相对于单位固定制的用人制度是一种灵活的用人方式。单位需求人员可通过人事代理机构购买服务的方式解决，这可以避免永久式“养人”的弊端，也实现了由“单位人”向“社会人”的转变。

　　深化分配制度改革。收入分配是激发人的积极性的“杠杆”。只有在搞活用人的同时搞活分配，事业单位才能真正活起来。搞活工资总量分配，改变按人头确定单位工资总额的办法，通过建立综合考核指标，分门别类地确定事业单位工资总额分配方法，使工资总量与完成社会公益目标任务相联系，对承担重大经济社会发展任务和做出突出贡献的单位，在核定工资总额时予以倾斜，体现单位分配上的公平合理。在单位内部分配上，要给予单位一定的分配自主权，国家可确定事业单位基本工资标准，各单位遵照执行，但对岗位津贴、绩效工资等活的部分，应将总的额度核拨单位，由单位自主确定内部分配办法，区别不同岗位的工作量、难易程度和贡献大小进行分配，使薪酬与工作表现和业绩紧密联系，打破“大锅饭”。同时，单位还可以根据不同的对象和工作特点，实行年薪制、学科带头人协议工资制、项目（课题）提成工资制等各种分配办法。在一些单位，也可实行科技成果转让投入提成、智力入股以及期权、股权分配等生产要素参考分配，把贡献、绩效与收入分配挂钩，充分体现人才价值。

　　建立绩效评估制度。我国事业单位管理上一个带有普遍性的严重缺欠，就是缺少绩效评估。由于对单位的运行情况和经营状况不能进行准确、科学的评价，往往对事业单位分不出好与差、优与劣，为数不少的事业单位经营不善，状况很差，却照样维持，不仅浪费了大量的财政资金，而且造成公共服务的严重缺失。为加强对事业单位提供公共服务质量和效率的监管，应将绩效评估作为一项重要制度建立起来。

　　由于绩效评估所要反映的是事业单位运营中最核心的内容，即经营业绩和成效，因此考评指标应能体现和反映机构的社会贡献或效果、机构的活动数量与产出、实际利用的资源或投入以及资源的财务成本。为体现绩效评估的客观性、公正性，可委托具有专业技能的社会中介机构进行绩效评估。要把绩效评估的结果使用好，经评估绩效差的要亮“黄牌”，并削减其财政经费投放，减少其收入分配额度，对其负责人予以某种方式的惩戒，对公共服务质量和效益很差甚至背离公共服务方向的，可考虑机构的撤销，或使其从公益机构中退出。

　　文/吴康 姚志军