海南行政体制改革“深水”试航

　　“以前去政府办事要跑很多部门、很多个地方。现在在政务中心一个地方就能办几个部门的事，效率比以前快多了。而且门也不难进，脸也不难看了。”《小康》记者在海南省政务中心服务大厅随机采访海南一家企业负责人，他如是表达了自己来政务中心办事的感觉。在忙碌的政务中心办事大厅中进进出出的企业办事人员，让人感受到海南省行政审批制度改革带来的新气象。

　　就在一个月前，中国社会科学院发布的2012年法治蓝皮书《中国法治发展报告(2012)》中，也充分分析总结了海南以“三集中” （人员集中、项目集中、权力集中）为核心的行政审批制度改革经验。中国社科院法学所所长李林认为，海南这项改革具有范本意义。

　　省长鞠躬 力推改革

　　2008年7月1日，海南省人民政府政务服务中心（简称海南省政务中心）低调启动运行。虽然没有邀请省领导出席，但是当天工作人员发现海南省委书记、时任海南省长罗保铭还是第一时间来到了政务中心，这让所有人都很意外，让政务中心的工作人员感到自己使命之重。

　　正如罗保铭在此前的动员大会上所讲，作为特区，我们有责任有义务在体制机制创新方面走在全国前列。而当时的统计显示，海南省行政审批即时办理件为18项，低于吉林、四川的即办件，比吉林省少206项，比四川省少44项，行政审批即时办结率吉林是24%，四川7%，海南仅为2%。

　　“个别机关工作人员把公务当特权，拿执法当借口，玩忽职守，不给好处不办事，给了好处乱办事；有的得过且过，上班时间上网聊天玩游戏，办事拖拉，效率低下，等等。这些现象已经损害了海南特区的形象，损害了海南的发展环境。”罗保铭的讲话掷地有声。

　　海南省政务中心主任袁秀梅向《小康》回忆道，当时省长为了推动好这项工作，在动员会上专门给所有与会同志深深地鞠了一躬，这让大家都十分感动。而袁秀梅也感受到自己走马上任的政务中心主任的担子之重。

　　正因为如此，海南省行政审批改革步子迈得更大，改革更加彻底，最终走出了以“三集中”为核心的行政审批体制改革之路。

　　“三集中，三不变” “不交权，就交帽”

　　当时的情况是：行政运作中，审批权非常分散，各个政府组成部门都有少则十几项、多则上百项的行政审批权，如何将这些权力全部集中到一个中心？如何保证这些权力的运作得到更好的监督？

　　为此，海南政务中心在总结各地实践基础上，提出了海南的做法，各厅局设立专门的行政审批办公室，将原来分散在各分管领导和业务处室的审批权全部向该办公室集中，其他处室不再具有审批职能，而行政审批办公室及其工作人员成建制进驻中心，办公室主任就是首席代表。

　　比如，海南省住房和城乡建设厅共有48项行政审批事项，以前分散在7个处，由3位副厅长分管，涉及53名审批工作人员，使用7枚公章。进入政务中心后，成立了审批办，编制人员在内部进行调剂，抽调11个人，把7枚公章全部废除掉，改为审批办1枚公章，在大厅里按照“一个窗口对外，一站式审批，一条龙服务，一个窗口收费”的模式开展工作。最终构建起“三集中”（人员集中、项目集中、权力集中）和“三不变”（职能、权力、人员编制不变）的行政审批体制。

　　这些前所未有的改革举措，带给海南省级政府部门的震动也是前所未有的。用政务中心主任袁秀梅的话说，这个过程是“革各厅局各处室的命”，“不交权，就交帽”。

　　为避免政务中心“挂号”不“看病”，海南省推出首席代表制，由部门行政首长对审批办首席代表依法委托授权，授予行政审批专用章，全权负责本部门的审批工作。目前约有93％的审批办件直接由首席代表批准。去年，海南省政务中心办理10.6万多件审批办件。

　　海南省在不改变原有行政审批法律授权的前提下，在各个委、厅、局内部剥离原有各处室的审批权，再从各个委、厅、局特别是其负责人手中相对剥离审批权，最终实现了科学配置审批权的“权力集中”。

　　“分工不分家” “分离不分力”

　　2012年2月24日，在海南政务中心，由中国社科院法学研究所主办的“法制政府建设与行政审批制度改革研讨会”上，袁秀梅说，海南行政审批制度在体制上改革后，在审批制度上也进行改革，有几种运行模式。第一种是在大厅内能够审批完的，审批办主任有权批准的，在大厅可以直接办结，这部分占了1240个项目的87%。第二种是有些审批项目需要检测、专家认证、开会讨论，在大厅内无法一次性审批，就从网上传回去，请各有关厅局的处室拿意见，请有关的专家来评审，对特殊的审批项目还要开会研究，厅领导审批后，最终意见审批办公室审查把关。第三种运行模式是联合审批。

　　同时，还建立了若干个运行机制，就是协商机制、监督机制、会审机制，和厅局保持审批、管理、监督三分离，但做到“分工不分家”。把审批交给专业的审批队伍，管理机构没有审批职能了，管理是专业化管理，他们之间互相联系、互相通报情况，做到审管“分离不分力”。

　　海南省政府从一开始就把对许可审批权的监督摆上重要位置，并做出明确规定：实行行政首长负责制。不管哪一级出问题，一律追究“一把手”责任。

　　海南省副省长林方略向《小康》表示，“三集中”审批模式的运行还采取了“八公开”，即对所有进驻的行政许可、行政审批项目，通过新闻媒体、政府网站、文本示范、办事指南等途径或形式向社会公开：公开项目名称、法律依据、办事程序、申报材料、承诺时限、收费项目、收费标准、收费依据，统一审批标准和审批程序；实行了“五件制”(承诺件、即办件、联办件、报批件和答复件)限制审批人员的自由裁量权；实行审管分离，利用电子政务做载体，使审批的权力受到中心管理部门、本单位、纪委监察机关、新闻媒体和办事群众的多重监督等多种有效措施，构建出了一个政务服务廉洁管理平台。

　　中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学终身教授应松年在接受《小康》采访时表示，海南省在行政审批制度改革上，清除了制约海南经济社会发展的行政审批体制机制障碍，体现了行政管理体制改革的精髓，代表了行政管理体制改革的方向。

　　《中国法治发展报告(2012)》称，海南选择行政审批制度进行改革，是从行政管理体制中最重要、最有效的环节入手，牵一发而动全身，是进一步深化行政管理体制改革的有效突破口。

　　文、摄影/《小康》记者 张志 海南报道