“地方债本地化”你怎么看

　　地方债“自治”，是一剂良方，还是病急乱医？

　　“如果中国今后能建立一个地方政府债务体系，地方债主要出售给当地居民，当地居民就会基于自身的养老金、福利等问题来考虑是否购买，这样就构成了对地方政府债务的制约。”

　　在近日的“中国金融40人论坛”上，中国人民银行行长周小川提出自己对于地方债解决办法的一种假设，并且列举了几大好处。一时间，地方债本地化问题引起业界广泛讨论。

　　对于地方政府来说，残酷的现实是旧债未还，新债又举。在“稳增长”口号下，举债冲动，又将地方政府继续推向债务难题。

　　那么，周小川提出的这种假设，是否能抑制中国的“供给型”投资惯性？地方债问题的解决最终应该遵循怎样的路径？

　　尚欠基础

　　地方债让老百姓买单，想法很丰满，现实很骨感。

　　财经评论员叶檀曾撰文表示，地方债绝不可由纳税人买单。无论哪种解决方案，由中央政府与纳税人买单的方案，或者剥离到不良资产管理公司间接由纳税人买单的方案，都是最不可选的方案。

　　2011年底，首批经国务院批准的上海、浙江、广东和深圳四省市地方政府试点自行发债已全部完成。整体来看，四省市自行发债均遭市场热捧，而中标利率低于同期限国债利率。沪、粤、浙三地3年期、5年期债券中标利率分别为3.10%、3.08%、3.01%和3.30%、3.29%、3.24%，低于同期限国债利率。

　　有分析认为，地方债利率低于同期限国债利率是一种反常现象，并非市场因素主导的结果。国债信用来自于中央政府，地方债信用则源自地方政府。由于地方政府发债过度，总体利率偏低，作为地方居民，购买地方债的热情呈逐年衰减状态。

　　除了收益率问题之外，更需要关注的是地方债“本地化”的前提条件。

　　“地方债卖给当地老百姓是个好想法，但很不现实。老百姓对政府债券根本不懂，卖给老百姓是把风险转嫁给老百姓。”对外经贸大学公共政策研究所首席研究员苏培科对《英才》记者说，发债有几个条件的约束：首先中国地方政府不是独立的财务主体，其次发债后债券的等级评级信用程度得有第三方做考评，另外还要有相关保险制度。有这样一个完整的体系，老百姓才敢买。但显然这些都成问题。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希也对《英才》记者表示，从发债机制上分析，以美国作为参考，美国地方政府发债必须要充分披露举债意图和财政预算，并要当地议会和当地居民投票表决，投票通不过就无法发债。由于政府职能分级机制的差别，中国目前尚不具备这样的条件。

　　“中国与美国地方政府发债的最大不同，是在政府公共治理构架层面。”刘尚希说。

　　另外，今年年中审定的《预算法》修正案（草案）规定，政府全部收支都应纳入预算，地方政府发债权拟被收回。《预算法》修正案（草案）二审稿删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，并重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。中国《担保法》也明确规定：“国家机关不得为保证人。”

　　“因此，如果地方债既无地方政府信誉担保，也无法律保护，其违约风险应该很大，就不应该随便卖给居民。”苏培科说道。

　　多数业内人士认为，目前中国应该朝着“约束机制”这条路来走，让地方政府的财政收支和公共服务公开透明，减少腐败和浪费，避免地方政府的“大跃进”，防止制造地方债务危机和“代际不公”。

　　解决路径

　　据国家审计署统计，中国地方债规模达到10.7万亿元，而据社科院金融研究所统计，中国的借债规模已经达到28万亿元，相当于2011年GDP的70%，已经超过警戒线。

　　分机构分析称，2011—2013年期间，大量地方债进入还款期，而城投债风险也可能在未来两三年集中爆发。

　　如何化解未来的债务矛盾，已成为当下地方政府亟待思考的问题，这些庞杂的债务如同达摩利斯之剑高悬在地方政府的头顶。

　　周小川此前称，从国际经验看，外部债务存在很多道德风险问题。中国也存在类似的问题，比如地方政府融资平台。如果发债主体为省、市政府，而市场为全国性市场，也会出现举债缺乏制约、道德风险、定价机制失效等问题。

　　清理地方债务时，首先就要厘清债权、债务关系。叶檀称，在解决地方债难题时，必须公益的归公益，市场的归市场。地方投融资平台是地方政府背负的债务，作为主导者的地方政府绝对不能面对债务风险独善其身，更不能以扩大道德风险的方式进行新一轮债务扩张，消除以往的债务。债务归还来源就是地方政府的税收与地方资产的出售，如果地方资产没有出售计划，或者地方税收增长乏力，就要减少甚至停止地方债的发行。

　　“如试图彻底改变地方财政‘父债子还、寅吃卯粮’的恶性循环，就必须打破土地财政。”苏培科认为，应尽快启动财税体制改革，调整中央与地方之间的税收分配格局，适当向地方政府倾斜分配，让地方政府的财权与事权相匹配。否则土地财政难以打破，房地产调控难以落实，减税政策很难执行到位，地方政府的举债冲动也难以抑制。即使地方政府融资平台消失了，过一段时间可能又会以另一种融资形式出现。

　　刘尚希则表示，要根本上解决地方债问题，首要前提是厘清中国政府部门的职权关系，其次要搞清楚地方政府与投融资平台的关系，再次要建立完善的债券审核机制和风险控制系统。同时，要引进第三方评审系统，这需要地方政府转变职能，引进有专家市民参与的监督体系。

　　文|本刊记者 谢泽锋