数据共享：国家治理体系现代化的前提

　　前段时间有一个提法：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”其中最关键的两个字是“治理”，和过去所讲的统治、管理都有联系，但还是有区别。在这里，“治理”是强调多元主体的管理，民主的，参与式、互动式的管理，而不是单一主体管理，不一定是从上到下单线的管理，所以国家管理者、广大群众、各组织、各单位都是主体之一，从过去一个主体变为多主体，从过去单向的从上到下管理变成各个方向协调的治理。

　　政府应有开放数据的理念

　　在大数据时代，在数据构成的世界，一切社会关系都可以用数据表示，人是相关数据的总和。

　　作为公共财产的政府数据，本质上属于全国人民，如果让这些数据回到人民群众中去，当然要在保障国家安全、保护个人隐私与企业商业秘密的前提下，其作用就像当年实行的“耕者有其田”，是生产关系的一个大变革，也会促进生产力的大解放。

　　目前支持大数据产业的数据来源主要靠政府。有些人担心数据开放后的作用，其实不用担心政府开放的数据没人用，开放数据后，众多的中小企业会创造出各种各样的数据应用，形成过去没有的数据生态链。例如纽约在数据公开后，2年时间内，就有500多家企业来做数据相关服务。

　　刚刚讲的“政府开放数据”、“公共部门信息”和“大数据”还不完全相同：“政府开放数据”应该占“公共部门信息”的大部分，“大数据”是个公共概念，不单指政府数据，还有企业数据。

　　政府共享的数据分为三类：

　　（一）面向操作业务的信息共享。这种共享是为办事人员设计的，办理银行贷款时要查信用数据库；办理出入境手续时要查局级干部名单表；办理税务业务时要查上家的增值税。现在政府部门出台的政策，讲的开放数据，主要指这部分，是政府各部门之间办公流程所需要的数据。

　　（二）面向管理的信息共享。使用这种共享数据的大多为各项业务的管理者。管理者需要及时看到业务各方面的运行状态，便于及时控制、调整及记录数据以备查。

　　（三）面向研究和决策的信息共享。使用这种共享主要是政策研究人员、主管官员和企业领导。这种信息共享的作用是发现知识、总结规律，从数据中发现新知识、新问题，制定新政策，更需要大数据。

　　目前我们还处在阶段一，从一到三还有很长的路要走。

　　政府开放数据的标准我所在的课题组，提出了政府开放数据的六项原则：

　　开放原则：政府信息资源以共享为原则，不共享为例外。注意开放与保护隐私的平衡。

　　保障安全原则：根据安全等级确定数据共享的范围。

　　价值导向原则：开放的政务数据资源应具有经济价值和社会价值，共享的目的是促进数据资源的利用。

　　质量保障原则：内容完整可信，数据格式方便使用，内容及时更新

　　责权利统一原则：政务数据拥有部门承担数据开放的责任，依法明确可开放数据的范围。用户对下载后数据的使用行为负责。

　　数字连续性原则：被开放的政务数据资源应维护其数字连续性，可检索、可呈现、可理解、可被发现，保证可持续再用。

　　在评价政府开放数据时，应从以下5维度框架进行：

　　政策与立法：相关的立法文件和政策；政府数据共享的程序和标准

　　技术：共享数据格式的规范程度；数据质量如何；数据是否通俗易懂；数据更新和维护水平等

　　管理架构与组织形式：监督和合作机制是否恰当，是否明确谁承担保证数据质量的责任；是否提供激励机制让公共部门提供数据（包括对公务员的激励机制）；是否明确谁承担费用，维护政府开放数据的金融机制和费用模式等。

　　沟通交流：政府开放数据是否形成良性的生态系统；企业界的支持程度；公众对政府开放数据的兴趣；反馈渠道是否畅通；公众对政府开放数据的满意度等。

　　效果和效益：政府数据共享产生的经济效益和社会效益；数据共享对政府本身工作效率的提高等。

　　最后，综合以上几个考核点中，以下条是特别重要的：

　　（一）共享数据应以公众需求为导向。

　　数据开放的“目录”不是登记政府现有的数据，而是要按照群众的实际需要编写“目录”，按需求归档。美国在政府信息化建设中坚持“以公众需求为导向”的理念，美国联邦政府在电子政务建设中提出了“让人们点击3次鼠标把事情办完”的口号，减少企业或老百姓与政府部门打交道的时间和成本，要使公众真正成为政府信息化主角，促使政府从内部进行变革，实现全民政府的理想，公众的需求将成为未来政府信息化发展的原动力。

　　（二）重视数据共享的成本。

　　信息共享一定要算经济账，不是共享信息越多越好。共享一定能带来信息化成本的节省。信息共享在给共享方带来多种收益的同时，也带来了相当的成本支出。信息共享的方案设计是实实在在的经济选择问题，经济上不合理的信息共享方案是必定不能持久。应建立一个全面、科学的数据共享评价指标体系，不仅关注数字指标，还要特别重视质量指标。如社会满意度，服务质量系数等。

　　（三）重视政府信息资源开发利用的“效能、效益和效率”。

　　应从政府信息资源开发利用后的“效能、效益和效率”作出全面、客观、公正的评价，建立一套科学绩效评价体系显得尤为重要。这里要提一个观念问题———数据再利用。国外有数据再利用法，我国没有，这里面存在一个误区：政府开放数据后，政府要再利用，越充分利用越好。这实际是错的。政府拿税收收入采集数据，很多国家限制政府再利用，不许政府利用。要求政府必须把数据给公众来利用，因为如果政府再利用数据，政府有近水楼台，有其他数据使用者所不具备的竞争优势，对其他使用者有妨碍。所以美国及很多国家立法，限制政府对数据再利用。我们国家不是这样，很多机构自己要利用。

　　而阻碍政府信息共享的因素正是不愿贡献、不敢共享、不能共享。

　　我国政府管理者应树立政府数据共享的理念，明确开放政府数据责任主体，建立健全数据共享的法规和制度，制定政府数据共享的统一标准和规范，打破政府部门之间的信息利用壁垒，充分发掘政府数据的红利，为我国政治、经济、社会、生态建设提供持续而强大的动力。

　　文 李国杰

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