浅议城市突发事件的应急管理———以11·22青岛输油管道爆炸事件为例

　　【摘要】自改革开放以来，我国的城市化进程加快，随之也带来了许多危险要素的堆积，由于自然因素，人为因素等，各种城市突发事件频频发生。11·22青岛输油管道爆炸事件中反映出来城市突发事件对于社会公众的生命、财产安全都产生了严峻的考验。那么，提高应急管理的能力便成为目前我国政府亟待解决的重要工作之一。

　　【关键词】突发事件 应急管理 危机意识

　　一、突发事件及应急管理的基本概念

　　《中华人民共和国突发事件应对法》规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。《国家突发公共事件总体应急预案》规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

　　应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。

　　二、突发事件的特征

　　（一）突发性

　　突发事件是事物内在矛盾由量变到质变的飞跃过程，对于是否发生、何时、何地、什么方式爆发、影响程度等都难以准确把握。

　　（二）复杂性

　　突发事件是各种矛盾激化的结果，具有多变性，处置不当很可能就会加大损失，扩大范围，转变为政治事件。突发事件防治组织系统也较复杂，至少包括中央、省市及有关职能部门、社区三个层次。

　　（三）破坏性

　　突发事件主要表现为人员伤亡、财产损失，包括直接的损害和间接的损害，还体现在对个人心理造成的恐慌和社会心理造成的冲击，进而渗透到社会生活各个层面。

　　（四）持续性

　　突发事件一旦爆发，都会持续一个过程，表现为潜伏期、爆发期、高潮期、缓解期、消退期。持续性表现为蔓延性和传导性一个突发事件经常导致另一个突发事件的发生。

　　（五）紧迫性

　　一般情况下突发事件的发展非常迅速，需要非程序化的决策，非常态的紧急措施应对，需要在最短时间内调动一切资源，及时、有效的应对，以将危害减少到最小的程度。

　　三、提高城市突发事件应急管理能力的急迫性

　　近年来，我国每年因各类突发事件造成非正常死亡的人数都超过20万，伤残人数超过200万，经济损失超过6000亿元。我国是世界上突发公共事件最严重的少数国家之一。早在2003年非典事件的全面爆发中，就已暴露出了我国在城市应急管理中存在的一些缺陷，主要有应急管理的法律机制不完善、轻防御重救治、公众危机意识淡薄等问题。同时，此次事件也推动了应急管理理论与实践相结合研究的进一步发展。

　　在2013年11月22日凌晨3点，位于黄岛区秦皇岛路与斋堂岛路交汇处，中石化输油储运公司潍坊分公司输油管线破裂，事故发现后，约3点15分关闭输油，斋堂岛约1000平方米路面被原油污染，部分原油沿着雨水管线进入胶州湾，海面过油面积约3000平方米。黄岛区立即组织在海面布设两道围油栏。处置过程中，当日上午10点30分许，黄岛区沿海河路和斋堂岛路交汇处发生爆燃，同时在入海口被油污染海面上发生爆燃。初步原因分析是输油管线破裂造成原油泄漏，漏油进入市政管网(地下雨水排污管)，工人清污时引发爆炸。此次事故共造成62人遇难，医院共收治伤员136人。突发事件的频繁发生，给人民群众生命财产造成严重损失，这要求我们必须更加警惕，应未雨绸缪，预防在先，提高应急管理的能力成为亟待解决的重要工作之一。

　　四、我国城市面对突发事件的应急管理存在的问题

　　（一）重事后应对，轻事前预防

　　《突发事件应对法》明确规定，有关单位对可能发生的突发事件，应及时向所在地政府或政府有关部门报告；突发事件发生后，政府应当及时疏散、撤离、安置受威胁人员并采取其他救助措施，迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施。但目前我国对于突发事件的预防重视程度明显不够，对可能产生的严重后果估计不足，着眼点依然停留在危机发生后的应对，而往往忽略了突发事件的预防。只强调从危机发生到结果的处理，这是一种消极被动的处理方式，一味的强调对结果的处理，目的在于救火而已，并没有真正做到“防患于未然”。11·22青岛输油管道爆炸事件中，在离事发还有7小时左右的时候，企业乃至地方政府似乎只忙于处置漏油，未看到疏散民众的预警，从许多民众对于突如其来的灾难，毫无防备。这种临时抱佛脚的态度，是对应急管理观念出现偏差的表现，给应急管理的工作留下了很大的隐患，而且并不能从根本上解决和减轻突发事件带来的损失和影响。

　　（二）常设应急管理指挥部门缺乏独立地位和较高权威

　　现我国各城市应急办已相继建立起突发事件总体应急预案，其中规定，城市突发事件应急领导小组组长由市长担任，常务副组长由市委、市政府有关领导担任，副组长由有关副市长担任。市突发事件应急领导小组下设办公室，作为其日常办事机构，办公室设在市政府应急办。由领导小组研究确定全市应对突发事件的重大决策和指导意见。不可否认，应急办在一定程度上确实起到了积极作用，但当突发事件来临时，由于应急办缺乏权威性，不能擅自做决定启动应急预案，必须上报应急委员会，并要经过批准，才能正式启动预案，事实上，这在一定程度上已经延误了危机处理的最佳时机。

　　（三）缺乏常设应急管理独立机构

　　突发事件往往具有紧迫性，需要在最短时间内调动一切资源，及时、有效的应对，而相关人力、物力、财力等资源往往分布于不同部门，突发事件应急办不是常设独立机构，只有在突发公共事件发生的时候才被启动，其成员多为在紧急事件出现后迅速成立，不单独成立固定岗位，靠临时组建班子。这种临时组成的团队由于组织关系比较复杂，小组负责人和部门领导人之间的权力平衡在实际工作中是不容易实现的，这样极容易产生指令矛盾、行动无所适从、推诿扯皮现象，而且由于新组成的团队人员之间沟通交流较少，无法产生默契，运作，反应慢，不易积累经验教训，也不利于合作及资源整合，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练和储备工作。

　　（四）公民的危机意识和政府对公民的应急宣传不足

　　公民的危机意识还明显存在不足，避险自救互救技能有待提高，应急知识教育尚未普及。11·22青岛输油管道爆炸事件当天，有民众表示其在早上8点多闻到有油味儿，但却不知道已经发生的漏油事故，由于对危机意识的疏忽，民众在危险到来时毫无防备加剧了危害结果。政府部门对于公众的应急教育不够重视，应急救援知识的宣传不到位，几乎没有对公众的应急培训，只有一些文字层面的应急预案，并无采取一些针对性的，有必要的应急演练等。

　　（五）应急管理缺乏有效的监督机制

　　目前我国在突发事件的处置中权责不等、责任无法落实，相互推诿、扯皮和逃避责任的事情还时有发生，相关救援人员的思想还不到位，在突发事件发生时，忧患意识不强，不能立即意识到事件的危急性和重要性，不能很好地履行自己的职责，还没有一个相关的应急管理监督机制，缺乏相关的法律规定保障在突发事件中的一些监督行为。

　　五、完善城市突发事件应急管理的对策

　　（一）转变决策观念

　　危机处理的最适时间点，就是越早越好且让危机永远无法形成，或一形成就被处理掉。政府对于突发事件的应急管理应居安思危，增强忧患意识，转变重救治轻预防的理念，实行预防为主、预防与应急相结合的方针。避免突发事件的发生，尤其是对于可能发生的突发事件，应该树立事前决策的观念，在信息预测、资源配置、指挥协调等方面提早做好准备，提高事前预测的有效性，以应付可能出现的突发事件。11·22青岛输油管道爆炸事件中，在爆炸前的几个小时内，如果能及时的疏散、撤离、妥善安置受威胁人员并且采取其他必要的救助措施，迅速控制危险源，提前标明、封锁危险的场所，划定警戒区，实行交通管制等措施，那么，最后的人员伤亡和财产损失一定会减少到最少。

　　（二）建立常设的应急管理独立机构

　　由于突发事件的突发性，需要一个高效统一的领导指挥机构在短时间内迅速反应和调动资源，提高应急效率。所以应该组建一支技术性更高的职业团队，这些应急管理人才不仅是指对于突发事件现场处理的专业人员而且也包括能够对一些突发事件进行有效的预测的专业人员，还可以吸入一些志愿者社会组织加入其中辅助专业人士的工作，这样可以弥补人力资源的不足。救灾应急团队应该要统一行动、统一指挥，配备先进专业的设备，制定应急处置的技术方案，提高组织合作协同能力和保障能力，同时应该加大资金支持力度，设立专门的资金用于应急团队多渠道的专业培训，增强面对突发事件应对的实战能力。

　　（三）强化公众的危机意识

　　对于公民的社会危机意识培养和应对能力教育，是政府职能的应有之义。因此，政府在平时应广泛宣传危机应对的相关常识，增强公众的忧患意识和自救、互救的能力。各有关方面要有计划地对应急救援和管理人员进行培训，提高其专业技能，还可以通过社区、志愿者社会组织等，开展一些安全知识教育，针对性的举行例行应急演练，提高城市居民的安全意识，提升应变突发事件的应急处理能力和自救互救能力。

　　（四）完善法律法规

　　在面对要处理的突发事件的过程中，政府部门在紧急赋予权力时要在一定的法律约束下开展，以防止滥用权力或延误救治等情况发生。目前我国已有不少相关的处理突发事件的法律规定，每一部法律的出台都是借鉴实践的经验不断被完善的，所以每经历一件突发事件，就应该认真总结反思，以进一步完善有关的法律法规，以提高政府对于突发事件的有效应对。同时，还应加强地方性应急法律条例的制定，各级地方政府根据当地的实际情况，制定地方性条例和法规。

　　（五）建立健全应急管理监督机制

　　要确保对突发事件应急管理真正得到有效的执行，就必须建立健全相对应的责任监督机制。监督机制应贯穿于应急管理过程中的每一个环节。应急管理监督机制应包括上级机构的检查监督、专门从事检查工作的部门监督以及新闻舆论和社会大众的监督。只有内外监督相结合，建立长效监督机制，提高发现问题并解决问题的能力，应急管理监督工作才能真正落到实处。

　　参考文献

　　[1]池宏，祁明亮，计雷等.城市突发公共事件应急管理体系研究.应急救援，2005.

　　[2]马强.论突发公共事件与城市应急管理-以济南市为例.商业经济，2009.

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　　[4]汪永清.《突发事件应对法》的几个问题.中国行政管理，2007.

　　[5]谢梅.政府应急管理预案中的媒体利用.重庆工学院学报（社会科学版），2009.

　　作者简介：赵巍博（1989-）女，新疆塔城人，青岛大学公共管理学院行政管理专业，主要研究方向：政府管理创新。

　　赵巍博 文

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