对事业单位机构编制管理创新的思考
- 来源:人力资源
- 关键字:事业单位,创新
- 发布时间:2011-08-24 15:31
笔者不揣浅薄与狭隘，认为在事业单位机构编制管理创新方面，应解决好8个“转向”问题。若实现这8个“转向”，事业单位机构编制管理业务的内涵和外延都会发生带有实质性的变化。
从忙于处理日常事务转向着眼于全局问题
机构编制部门日常具体事务很多，毋庸置疑，这些问题都要处理好，但这并不意味着只要整天忙乎这些事就行了。如果习惯于就具体事研究具体事，不注重统筹谋划在整个经济和社会发展中如何发挥机构编制部门的职能作用，就会把整个工作思路限制在一个很窄的范围，工作就会零打碎敲，经常被动地接受工作任务，处于一种被人牵着走、推着干的状况，机构编制部门的职能作用就会大大地萎缩。古人云，不谋全局，不足以谋一隅。就是说若不从全局出发考虑问题，局部的事也不可能做好。要全面认识机构编制管理的职能作用，不仅仅是处理一些具体事务，更重要的是对调解上层建筑与经济基础的关系起着重要作用，对促进经济和社会发展起着重要作用。明确了这样的职能定位，就应把机构编制工作摆到本地区经济和社会发展的“大盘子”来考虑、来研究，认真谋划在整个地区的经济和社会发展中机构编制部门应当做什么、怎么做，使编制资源得到科学、合理的配置，实现效益最大化。着眼于从全局考虑问题，要改变事业单位机构设置仅仅考虑部门需要的做法。目前许多事业单位之所以发挥作用很差，就是仅仅考虑了部门的需要而没有更多地考虑社会需要，使事业单位应有的社会公益服务的职能，萎缩成仅仅为部门、行业服务的职能。这么做的结果，往往造成事业机构部门分割、地区分割、行业分割，布局不合理，职能交叉，低水平重复设置，形不成规模效益，造成人力、物力、财力的极大浪费。在强化事业单位机构编制管理中，要扭转和改变这种倾向。要把本地区经济和社会发展的重点作为机构编制工作的着力点，在对各部门对经济和社会发展的重要程度进行剖析的基础上，确定事业机构编制配置的轻重缓急。总之，机构编制管理不仅要处理日常事务，更要善于做谋划的工作，不仅要注重对个体问题的研究和处理，更要善于从全局上进行把握。
从重视个体问题的处理转向注重总量管理
多年来机构编制的日常管理，主要体现在处理各部门申请增加和调整机构编制的报件和领导批办件上。对这些事情认真研究处理是无可厚非的，这是机构编制部门的基本业务。但同时也应看到，在事业单
位机构编制管理上一直以来有一个明显缺欠，即忽视总量管理。没有总量管理的意识，很少从总量上考虑问题，以至一个地区事业编制的投放量多少合适、如何进行控制心中没数，编制使用总量的体现只是年底有个统计数，是个什么数就认个什么数。既然编制管理是解决编制供给与社会需求的矛盾，就应有个供给量的调控问题，不是越多越好，也不是越少越好，而应恰到好处。编制管理作为一种资源配置，不仅要研究具体部门、单位的编制配置问题，更要研究全地区整体资源配置问题，这是一个“小账”与“大账”的问题，不能只算小账不算大账。按照事业发展的需要和财政供养能力，一个地区的事业编制总量应有一个合理定数，不能是笔糊涂账，能够从总体上进行有效地把握和控制，保证财政资金的有效支出和事业编制的合理配置，这样编制管理才是做到位了。所以，总量管理是比具体管理分量更重、意义更大的一件事。
长期以来，在事业编制管理上，人们没有总量管理的概念，或对总量管理的概念很淡漠，其中一个重要原因是把事业单位当成安排人的地方，认为事业编制多点少点无所谓，投放量大点更有利于缓解社会就业的压力。实际上，从吸纳社会就业的角度讲，事业单位只是若干个储水池中的一个，既不是唯一的，也不是主要的。若把矛盾都引到事业单位，一方面事业单位容纳不了，另一方面事业单位不可能搞好。目前许多事业单位的现状，已经再清楚不过地说明了这个问题。我们设立事业单位的初衷，是为了适应某些社会事业尤其是公益性事业发展的需要，而不是其他。按需设置机构，必须按需配备编制，没有总量调控就会造成失控，一方面会人满为患，另一方面会财政不堪重负。所以应当把编制总量管理作为机构编制部门的重要业务抓起来，根据事业发展需要和财政供养能力，合理确定每个地区事业编制的投放量，使各个层级的事业单位编制总量控制在一个合理范围之内，与经济和社会发展相适应，与财政承受能力相协调。事业单位编制总量调控，可通过综合考虑地区生产总值、财政收入、人口、土地面积、行政区域等指标因素，建立相应的数学模型，以合理参数来确定省和市、县机构编制的合理数量，进而实现对事业单位编制总量的有效调控。随着社会发展某些相关指标因素变化后，编制配置数量也应相应进行调整，总量是动态的，通过这种调整变化，使编制总量的管理和控制，与经济和社会发展的变化和需求相适应。
从凭经验办事转向标准化管理
标准是衡量事物的准则。长期以来，编制管理的一个明显缺欠是标准不健全。在现有编制标准中主要是教育、卫生类的，绝大多数行业没有编制标准，并且既有标准也多数是上世纪八十年代左右制订的，大多已经过时。编制核定没有标准，造成具体核定编制时往往是凭经验办事，靠拍脑门定事，有时甚至是口头会气，讨价还价。靠这种落后的方式来管理，随意性和盲目性是不可避免的，也不可能做到准确、合理。没有规矩不成方圆。制订完善的机构编制标准，是实现编制管理科学化的重要手段和基本前提，也是当前机构编制管理工作的急需。
编制标准，理应由国家统一制订。但所有编制标准都由国家制订很难实现，这是因为事业单位种类繁多，标准体系的建立是一个庞大的系统工程，不是短时间、少数人能完成的。比较现实的做法是调动两个积极性，国家层面，能组织力量集中研究解决牵涉面大、普遍急需的一些重点行业的事业编制标准；地方层面，应克服“等、靠”的依赖思想，把编制标准的制订作为机构编制部门的一件大事来抓，在国家确定制订的标准之外，根据本地区的实际需要，对编制标准的制订做出规划，区别轻重缓急，组织力量有计划、有步骤地实施，经过不懈努力建立起本地区事业编制标准体系。事业编制标准体系的建立，使编制的核定有标准可依，编制审批不规范的问题即可得到带有根本性的解决。
从一次定终身转向动态管理
在机构编制管理上，一直以来存在这样一种情
况，即对各部门、各单位的编制批件一经下发，似乎这个部门、单位的编制就铁定了，不能再变动。实际上客观情况总是不断变化的，这就意味着事业单位的情况不可能是一成不变的。既然情况是在不断变化，事业编制“一次定终身”显然是不合适的。只有随着变化适时做出调整，有增有减，动态管理，才切合实际，才是实事求是。这就说明编制的核定不能满足一次性工作，应改变“一次定终身”的做法，要根据变化的情况适时进行动态调整。如随着人口出生率的下降，中小学生源呈逐年递减的趋势，面对这种情况，应周期性地按确定的标准重新核定中小学教师编制。再如，由于受教育结构调整、高校毕业生就业难、人们就业观念的转变、高中毕业生数量减少等因素的影响和制约，高校“大跃进”式扩招的势头不再，招生已由峰顶迅速滑落，应随着高校在校生人数的减少适时核减高校教师编制，避免出现高校教师大量富余、浪费积重难返的现象。
编制的动态调整还应体现在随编制核定因素的变化进行重新调整与核定。如医院的编制核定过去基本是以床位数为基本依据，但现实医院的工作量在很大程度上体现在门诊量上，同一地域内优良医疗资源与一般性医疗资源门诊量也差异悬殊，若不考虑这一点，对医院的编制核定就会出现偏颇。因此，应在调整医院编制核定的依据和标准的同时，对医院编制数量作重新核定。再如，原来核定中小学教师编制仅考虑了师生比一个维度，缺乏多维度思考。教师编制除了考虑师生比之外，还应考虑任课门数、周课时与教职工比例、班级额度、学校规模及课程调整、城乡自然环境、城乡教师素质差异等因素。在农村推广寄宿制中小学的地区，还应考虑寄宿制派生出来的种种新因素。
从偏重批编制数量转向抓好结构管理
控制编制数量一直是我们日常管理的一个重点，所解决的问题是按照单位所承担的工作量配置相应数量的人员，避免过分增加财政负担和过多增加编制数量。编制管理仅仅管数量是不够的，还应将管理延伸到结构管理。
事业单位编制结构，一般分为管理人员编制、专业技术人员编制、工勤人员编制。编制结构管理就是根据事业单位的社会功能和属性，对每类事业单位明确不同的编制结构标准，对每个事业单位明确三类编制的具体比例和数量。
编制结构管理促使各单位按规定的结构比例使用编制和配备人员。这样做的结果，是能使事业单位科学、合理地配置人员，进而提高整体工作效率。实行编制结构管理就可使目前事业单位只要有编就进人，而不考虑实际需要，造成许多根本不需要的人员大量充斥的现象得到根本性的改善，使事业单位形成合理的人员结构比例，以充分发挥职能作用。把编制结构管理作为一项重点工作来抓，事业单位编制管理的质量和效用一定会有显著提高。
从“一批了之”转向跟踪管理
机构编制管理，无论是机构设置，还是职能的确定、编制数量的审批，其目的都是使其发挥实际效用。我们在日常管理中往往有这种情况，批完就完了，至于机构运行情况怎么样，职能作用发挥的如何，编制用没用，用了多少，都用到哪了很少再过问。其实审核确定只是第一道工序，更重要的是机构是否发挥了应有的作用，职能和编制的确定是否合适。因此应当改变这种“一批了之”的管理方式，将管理延伸到跟踪掌握其运行情况。根据实际运行情况，一方面检验当初的核定审批是否准确合适，另一方面准确地判定其实际需求，进而对其机构、编制进行调整。这种跟踪管理，是机构编制部门应当做和必须做的工作。
对事业单位实施跟踪管理的手段，是对事业单位进行绩效评估。运用相关方法、标准和程序对事业单位的运行绩效包括编制使用、经费使用、职能行使情况等进行检验评估，以此来分析研究事业单位是否与其设立时设定的职能作用一致，在此基础上研究这个机构是继续存在还是撤销或加强，编制是应减少还是增加。通过这种动态跟踪管理，使事业单位机构、编制的确定和调整建立在比较科学、合理的基础之上。从“一批了之”转为跟踪管理，是机构编制管理内容
的扩展和延伸，也是管理思路和方法的调整与变化，如若从上到下把这件事普遍做起来，将是机构编制管理的一个进步。
从零散地研究问题转向重视成宗地研究问题
在日常机构编制管理工作中，对各部门、各单位申报的机构编制事项一般都是采取一事一议的方式处理，虽然这么做不能算错，但是若在机构编制管理上统统采取这么一种处理方式，工作效用就会大打折扣。机构编制管理要充分发挥职能作用，不仅要研究处理具体问题，更重要的是要在总体资源配置、结构布局乃至机制体制方面下功夫。机构编制管理工作注重大的成效，应当由习惯零散地研究问题，转向注重成宗地研究问题。各行业、各部门设置事业单位，不应仅仅是适应或满足某个方面工作的一时需要，更重要的应是建立本行业、本部门适应市场经济体制需要的组织体系。这种组织体系一经建立，就能发挥应有的整体效益，且形成长效机制。因此在研究事业单位机构设置时，不仅要考虑一时的需要、某个方面的需要，更要从建立新组织体系的角度考虑整体需要和长远需要。要结合事业单位机构改革，组织和指导各部门从建立本行业、本部门适应市场经济体制的组织体系出发，对现有事业单位重新洗牌，提出完整的机构调整方案。
在一个地区内，对事业单位布局和编制配置应进行总体规划，统筹安排。对部门提出的机构、编制需求应当考虑，但不能孤立地处理问题，更不能让部门牵着走，从这一基点出发，机构该设的设，编制该给的给，不该设、不该给的不能迁就照顾，避免出现结构布局不合理、总量失衡、重复设置、资源浪费的问题。对职能任务相同、相近或在一个区域内重叠、重复设置的公益类事业单位，要敢于“动刀”，按服务区域实行综合设置，打破行业界限进行联合重组。
从手工管理转向利用现代化手段管理
长期以来，机构编制部门的管理手段一直沿用手工处理业务方式。在计算机技术迅速普及、办公自动化已成为趋势的今天，这一管理方式已经显得十分笨拙，明显落后于时代的发展。将信息技术应用于机构编制管理，将是管理手段上一次带有革命性的进步和飞跃，将大大提高管理水平和工作效率。要根据机构编制工作的特点和实际需要，开发网上办公管理系统，实现机构编制管理业务网上受理、网上审批、网上监管。要随着条件的逐步具备，将网上管理在纵向上由省、市向县、乡扩展和延伸，建立覆盖省、市、县、乡4个行政层级的立体机构编制信息管理体系。要通过开通网站等形式，在网上实现信息交流、业务学习、政策咨询、资料汇集、监督投诉、意见反馈等功能，不断拓展信息化管理与服务的功能。在横向上，机构编制部门要与人力资源、组织、财政、社保等部门联网，实现信息共享互通，建立编制、人员、职位、工资、社保管理等一体化的信息平台，形成各相关部门相互衔接、相互协调、相互制约、相互促进的联动机制。
机构编制管理创新还有很多值得研究的问题（当然，从某种意义上说事业单位机构改革也是创新，而且是大的创新问题，需专门研究）。机构编制管理创新的实质是要求我们在发展变化的新形势面前，必须做出调整和改变，即我们的观念、工作思路、管理的方式方法也必须发生变化。要调整思路和做法，不能再把注意力和兴奋点仅仅放在日常审批那点事上，不能再自觉不自觉地固守某些已经不合时宜的工作内容，不能再简单地按老套路、老办法处理问题，要开阔思路和视野，深层次地思考和研究问题，使机构编制工作能有突破性的变化。
文/吴康
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