论建立健全农村养老基本生活保障制度的基础框架

　　【摘要】随着市场经济的发展，人口老龄化的加剧，中国发展农村养老保障制度的呼声日紧，成为学者们研究的热点和社会关注的焦点。但是农村养老保障制度发展滞后是社会主义中国的最大缺憾，存在着国家重视不够、覆盖面窄、保障水平低、基金保值增值困难等问题。本论文试图构建农村养老保障制度的基本框架，建立多种方式的农村养老模式。

　　【关键词】农村养老保障制度；社会养老社区养老；家庭养老；个人养老

　　1 以往学者对农村养老保障制度的研究

　　据第五次全国人口普查数据显示，至2000年11月我国65岁及以上的老年人口为8811万人，占总人口的6．96％，同1990年第四次全国人口普查时相比，这一比重上升了1．39个百分点，这意味着我国即将步入老龄化社会。人口的快速老化和高龄化，已经成为当前中国社会发展的一大突出特点。同时，我国又是一个农业人口占人口绝大多数的发展中国家，绝大部分老年人生活在农村地区。所以，如何解决农民的养老问题，关系着有中国特色的社会主义市场经济的发展与完善，同时也是我国社会发展面临的一个重大课题。农村社会养老保障制度作为我国社会保障体系的重要组成部分，越来越成为大家关注的热点。

　　关于如何建立和完善农村社会养老保障制度，许多学者有不同的意见和想法，在这里先作以总结。

　　唐斌绕、李丽君（《我国农村社会养老保险发展的问题与对策探析》）认为：

　　（1）加强农村社会养老保险的立法工作；

　　（2）独立的非营利组织介入养老保险基金管理；

　　（3）强调国家和政府的作用；

　　（4）将农业税转化为农村社会养老保险基金；

　　（5）加强信息管理系统建设。

　　吴妙琢（《对建立和完善农村养老保障制度的思考》）认为：

　　（1）继续发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力；

　　（2）在经济基础比较好的地区，可以将社区保障作为一种

　　保障方式，发挥农村社会保障的替代作用；

　　（3）建立相对独立的乡镇企业职工的社会保障；

　　（4）进一步完善农村的社会养老保障管理。

　　陆小成、彭建明（《论我国农村社会养老保障机制建设》）认为：

　　（1）加快户籍制度变迁，增加对农业的收入支持；

　　（2）加大农业税制度改革力度和农村社会养老保险等制度建设；

　　（3）加强以社会养老和家庭养老相结合的农村养老模式建设。

　　唐娟、王启友（《中国农村社会养老保障制度的现状与改革》）认为：

　　（1）以家庭保障为主；

　　（2）以社会保障为辅；

　　（3）以商业保险为补充。

　　孙亚平（《建立和完善农村社会养老保险制度的思考》）认为：

　　（1）立法保障老人权益；

　　（2）基本政策要稳定；

　　（3）坚持因地制宜与自愿原则，建立农村养老保险基金制度；

　　（4）实行省级统一管理基金；

　　（5）建议撤销乡镇机构，减轻农民负担。

　　陈质敏（《论完善我国农村养老保障制度的政策选择》）认为：

　　（1）建立农村养老保障制度应与促进农村剩余劳动力转

　　移与城镇社会保障制度的改革结合起来；

　　（2）在坚持农民个人、集体、国家三方筹资的原则基础上，加大国家对农民养老保险基金的投入；

　　（3）加快实现农业经营的规模化与现代化，增强农民参与现代社会保障的能力。

　　2 适合我国国情的农村养老保障制度的基础框架

　　2．1 社会养老保障机制。

　　社会养老保障机制是一个根本的养老保障系统，是国家、各级政府及其职能部门通过建立制度法规而形成的养老保障体系，一般应包括养老金制度、老年福利制度、老年服务体系、养老保险制度以及维护老年人权益的法规等。其运作特点是由政府组织实施，以保证老年人的晚年生活有可靠的保障。但在大多数的农村，社会养老保障机制显得十分薄弱，以至于几乎没有保障能力。国家和政府由于经济基础薄弱以及城乡经济体制不同等多种原因，除了对无劳动能力、无法定抚养人、无可靠生活来源的孤寡老人，规定由集体实行“五保”制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬”以外，还没有设立针对农村老年人的养老金制度和老年福利制度，老年服务体系也没有形成。维护老年人权益的法规主要有1996年8月29日我国颁布的第一部《老年人权益保障法》，这对农村老年人来说也是非常重要的。近些年在农村的社会养老保障机制中最活跃的是在许多农村中开展的社会养老保险。

　　农村社会养老保险与城镇职工社会养老保险有很大的不同，一是城镇社会养老保险属于强制性的，而农村社会养老保险则是自愿的；二是城镇社会养老保险有国家或单位的补贴部分，而农村社会养老保险大多数没有补贴；三是城镇社会养老保险属于社会统筹性质，而农村社会养老保险则为个人账户。经过有关部门多年来的实践和探索，在有条件的地区已经建立了农村社会养老保险制度，它采取储蓄积累的方式，为农民建立个人账户，个人交费为主，集体交费为辅，国家予以政策扶持，将个人和集体缴纳的保险费记入个人名下，为个人所有，到了退休年龄后根据个人账户的积累金额发养老金。这种养老保险方式在一些地方已经发展到相当的规模，在农民群众中影响很大。

　　但就全国的情况看，农村社会养老保险目前仍不具有普及意义，最根本的原因还是经济问题。实践证明，依靠这种方式来解决农民的养老问题，保障老年人的基本生活也有困难。原因是我国农民收入还不高，劳动收入除了支付再生产的费用和日常的消费外，能够真正用来积累的剩余收入很有限，积累额不高就很难保障老年时的基本生活。这也是农村社会养老保险在许多地方开展不理想的主要原因。在近年开办农村社会养老保险的地方，出现了不少的问题。

　　一是不稳定，包括政策规定的不稳定和利率的不稳定。

　　这些不稳定因素对农民参保的积极性影响很大。

　　二是由于资金运作上的不规范，存在着严重的金融风险，农民往往以不参保的方式来规避风险，从而给农村社会养老保险的推行造成阻力。

　　三是不少地方的集体补贴部分只限于村干部等有特殊身份的农民，没补贴的多数农民就没有积极性。

　　四是有的地方把社会养老保险当作一项硬性任务下达指标，要求村里必须完成。于是就出现了发结婚证、发计划生育指标时的乱搭车收取保险费的情况。

　　2．2 社区养老保障机制。

　　中国农村的社区一般应为一个行政村，因而社区养老保障机制也就是一个行政村所应具有的养老保障机制。社区养老保障机制至少包含四个方面：一是对老年人提供经济上的支持，二是组织和帮助老年人探寻合适的养老方式，三是为老服务体系的建立，四是对家庭养老的引导和督促。社区养老保障机制运作的特点是社区自主组织的服务活动，且服务项目和形式灵活多样。中国农村社区的养老保障机制曾在公社化时期兴盛一时，但在集体经济解体后出现极度萎缩，进入真空期。近年在经济、社会发展和开展社会主义精神文明建设的影响下，开始出现多种形式的萌芽，但各地发展很不平衡。与城市相比，农村的社区养老活动以集体活动为多，而入户直接为老年人服务的极少。农村社区对老年人提供经济上的支持是非常必要的，但社区要提供经济支持，必须以雄厚的集体经济为基础，否则便不能实现。目前能够做到这一点的在全国比例很小。

　　已经实行的主要有以下几种形式，第一种是对男满60岁、女满55岁的老年人实行退休制度，按月发给退休金；第二种是对老年人按年给予一定的补贴；第三种是由集体或多方出资，给特殊人群办理养老保险，例如计划生育部门开办的双女户结扎养老保险、独生子女平安养老保险等；第四种是通过乡镇和村级开办的敬老院，对入住老人（主要是“五保”老人）给予一定的补贴。帮助老年人探寻适合的养老方式，如通过政府和社区组织、自愿协议的形式，将土地和其它生产资料作为遗产转移给愿意承担养老义务的村民或外来人员，解决养老问题。有些地区规定70岁以上的无子女村民，其承包田收归集体，由集体供养其老年生活。

　　在一些不发达地区还建立起一些新机制，如一些少数民族村建立了储蓄互助会，参加互助会的成员，每年交10公斤粮食或谷物，积累起来以备养老。这些实事求是的养老方式还是比较实用的，关键是社区必须持之以恒，保持稳定，否则很容易半途而废，前功尽弃。

　　2．3 家庭养老保障机制。

　　这里的家庭养老保障机制同下面的个人养老保障机制同属于家庭养老范畴，二者的区别在于前者是指由子女或其他亲属来承担养老责任，而后者则是靠自身的投入用于养老。家庭养老是我国传统的养老方式，目前在农村中仍占主要地位，这种状况在相当长的时期内也不会改变，社会化养老保障机制短期内很难替代家庭养老保障机制而占据主要地位。就我国的实际看，家庭养老的主要承担者是儿子，1987年亚太经社会人口委员会在中国的474项目人口老化问题调查数据表明，儿子养老的占70％以上，这种状况到今天也没有大的变化。其次是配偶照料，占15．8％，再其后依次为女儿占3．6％、孙辈子女占3．2％、儿媳女婿占1．8％。

　　很显然，农村家庭养老保障机制中，是以儿子为主体的。

　　这种机制是由历史传统自然形成的。在实行计划生育的今天，后代中无男性的家庭比例占1／4左右，这种机制就必须改革。这对我国目前农村人口来说急需观念上的转变，就是要破除“养儿防老”的旧思想，树立“女儿养老”、“社会养老”、“自我养老”等多种养老方式，要注重效果而不要注重形式，这对建立完善的养老保障机制是非常重要的。

　　家庭养老保障机制的缺陷是家庭养老功能的弱化趋势，这个趋势表现为以下几点：

　　第一，实行计划生育后，家庭结构发生了变化，农村不少地方形成了“4－2－1”的家庭结构，“4－2－2”的家庭结构更是普遍，可以说是农村中的主要家庭结构类型。无论是“4－2－1”还是“4－2－2”，老年抚养系数都较以前要大得多。并且这类家庭的子女已经开始陆续进入婚育期，家庭养老功能弱化的表现将越来越突出。

　　第二，小家庭的养老功能弱于大家庭。但目前我国家庭发展的趋势却是小型化、核心化。

　　第三，随着经济社会的发展和人们观念的变化，老年人的独立意识也在增强，许多有自理能力的老年人不再愿意同子女一起生活而分开单过。现实的问题是，分开单过的多数老年人生活状况比与子女共同生活的要差，尽管与子女分开生活的老年人多是有生活自理能力的，还有一定的生产能力。但是，老年人毕竟处在加速衰老和疾病多发的年龄，很快并必然要走进生活不能自理的日子，这时还得依靠并为方便照顾而与子女生活在一起。但这个时候往往会受到子女的不满甚至遭到拒绝：“能干的时候离我们远远的，不能干了找我们来了。”北方的农村中常会听到这样的话。

　　第四，随着市场经济的发展和经济体制改革的深化，年轻人离开家乡外出务工甚至移居外地的越来越多，而且不少都是举家外出，由此导致空巢家庭和独居老人增多，老年人的赡养问题更难得到保证。“父母在，不远游”的古训已不再具有约束力。虽然这种情况就经济和社会的发展而言是一种进步，但就家庭养老功能而言却是一种冲击。

　　第五，人们的观念发生了变化，与家庭养老密切相关的传统“孝”观念逐渐淡化，以及与此相应的“孝”评价标准与环境的改变，致使一部分人对长辈的“孝顺”意识大大减弱，从而危及家庭养老功能。从社会的发展潮流看，家庭养老功能的弱化是一个难以逆转的趋势，而我国在较长的时期内还必须以家庭养老为主，这一矛盾的解决，就是不要固守传统的家庭养老方式，提倡多种形式的家庭养老方式，从而建立起一种新型的、适合农村实际的家庭养老保障机制。

　　2．4 个人养老保障机制。

　　这里的“个人”是指所有具有劳动能力的成年人，而不仅仅是已经进入老年期的老年人。个人养老保障机制是指社会成员个体在自身养老问题上所起的作用。主要内容包括三个方面：一是经济储备，二是健康储备，三是情感储备。必须明确的是，个人养老不是老年人所有的养老需求都由老年人个人承担，而是为了使养老保障机制更优化、老年人晚年生活更幸福和更有保障，现在的老年人和未来的老年人都应当在自身养老问题上多考虑、多储备。完善的养老保障机制是多种机制的优化组合，老年人是养老事业的主体，因而个人在养老问题上应发挥重要作用。但在我国传统的家庭养老保障机制中，老年人处于被动地位，在自身养老问题上没有主动权，严重影响老年人的生存质量和生活保障，其重要原因是社会成员在进入老年之前，受传统的“养儿防老”观念的影响，把养老保障的希望全都寄托在下一代身上，缺乏个人养老储备意识。

　　本文提出的三个储备，就是旨在使老年人在养老中能够处于有利的主动地位。经济储备是指老年人在进入老年之前及之后的经济收入中留出一部分作为养老的经济储备，改变把钱全用在子女身上的传统做法。这在农村中尤为重要。健康储备是指老年人在进入老年前应注意身体的保健，多进行体育、气功等的养生锻炼，使自己在老年前后始终保持一个健康的体魄，这对提高老年人生活和生命质量来说是至关重要的。情感储备是指老年人在抚养教育子女的同时，要处理好同子女，包括媳、婿以及配偶的关系，做到同辈人、隔代人之间关系融洽。以上分析表明，个人养老保障机制的建立，主动权在自己手里，而且准备越早越好，年轻时就注重并认真做好“三个储备”，当成为老年人的时候，养老的主动权也就掌握在自己手里了。

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　　郑修云 琚香琴

　　湖北省襄阳市委党校（441000）

　　湖北省枣阳市第五中学（441000）