纳税人将拥有唯一且终身不变识别号

　　近日，国务院法制办公室将国家税务总局、财政部起草的《税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）及其说明全文公布，向社会各界征求意见。《征求意见稿》中增加了对自然人纳税人的税收征管规定，明确纳税人识别号制度的法律地位，确认纳税人识别号是税务部门按照国家标准为企业、公民等纳税人编制的唯一且终身不变的确认其身份的数字代码标识；明确了纳税人自行申报制度的基础性地位等。此外，还规定了进一步完善纳税人权益保护体系，完善纳税人权利体系；减轻纳税人负担等内容。

　　《征求意见稿》的推出引起了社会各界极大地关注和反响。那么，国家税务总局和财政部又是在怎样的背景下研究出台了《征求意见稿》？修订草案对我国原有的《税收征收管理法》做了哪些方面的完善和补充？《征求意见稿》的推出又会带来怎样的影响？本报记者为大家梳理了相关脉络。

　　出台背景

　　《税收征收管理法》是调整、规范税收征收管理的法律规范的总称。我国原有的《税收征收管理法》是由第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议于1992年9月4日通过，自1993年1月1日起开始施行。其后，在1995年2月28日，根据第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国税收征收管理法〉的决定》，进行了第一次修正；2001年4月28日，由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过了《修改〈中华人民共和国税收征收管理法〉的决定》，并将修订后的《中华人民共和国税收征收管理法》以第四十九号主席令公布，从2001年5月1日起正式生效施行；在2013年6月29日，又根据第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉等十二部法律的决定》，进行了第二次修正。

　　经过多次修正后的新《税收征收管理法》，多年来得到了顺利地贯彻和实施，对保证税务机关依法组织收入、依法治理税务干部队伍、加快税收信息化建设起到了不可替代的作用，基本体现了我国“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的治税要求；对税收征管活动的全过程进行了具体规定，保证了税收征管实施的合法性、合理性、可行性和前瞻性，使我国的税收征管体系建设取得了很大的进步。但是，随着我国经济的发展以及税收征管环境及对象的不断复杂化，已有的税收征管法律规范逐渐呈现出其不足之处，已经不能很好地适应税收征管现代化的要求，无法真正实现依法治税及依法征管。因此，对《税收征收管理法》进行再一次的修订和完善成为了必要之举。

　　法律规范进一步完善

　　原有的《税收征收管理法》共有六章94条，经过修改之后的草案共有十一章139条，以建设税收征管诚信体系为主线，对失信行为制定了严格的惩戒措施，也进一步体现了依法治税的原则。

　　《征求意见稿》中增加了对自然人纳税人的税收征管规定。明确了纳税人识别号制度的法律地位，规定“纳税人识别号是税务部门按照国家标准为企业、公民等纳税人编制的唯一且终身不变的确认其身份的数字代码标识。税务部门通过纳税人识别号进行税务管理，实现社会全覆盖。纳税人签订合同、协议，缴纳社会保险费，不动产登记以及办理其他涉税事项时，应当使用纳税人识别号。”；明确了纳税人自行申报制度的基础性地位，规定“纳税人自行计税申报，并对其纳税申报的真实性和合法性承担责任。”；强化了自然人税收征管措施，规定“向自然人纳税人支付所得的单位和个人应当主动提供相关支付凭证，将税收保全和强制执行措施扩大适用于自然人，并且税务机关可以对自然人纳税人取得收入单位与纳税相关的账簿和资料进行税务检查，同时增加相关部门对未完税不动产不予登记的规定。”；建立起税收优先受偿权制度，“纳税人因故意或者过失，不能履行纳税义务时，税务机关可以对纳税人的不动产设置税收优先受偿权，在纳税人处置时优先受偿。”

　　《征求意见稿》还进一步完善了纳税人权益保护体系。完善纳税人权利体系，规定“税务机关按照法定程序实施税收征管，不得侵害纳税人合法权益；同时完善延期、分期缴税制度，将延期缴纳税款审批权放到县以上税务机关，对补缴税款能力不足的纳税人引入分期缴税制度，新增修正申报制度。”；减轻纳税人负担，增加了“税收利息中止加收、不予加收的规定。”；取消先缴税后复议的规定，发挥行政复议的主渠道作用，“复议机关维持原处理决定的，纳税人须支付税收利息。”；引进预约裁定制度，“纳税人可以就其预期未来发生、有重要经济利益关系的特定复杂事项向税务机关申请预约裁定。纳税人遵从预约裁定而出现未缴或少缴税款的，免除缴纳责任。”

　　此外，《征求意见稿》还进一步规范了税收征管行为。规范了税收征管的基本程序，“税收征管基本程序以纳税人自行计税申报为基础，由申报纳税、税额确认、税款追征、争议处理等环节构成。”《征求意见稿》中把税额确认作为税收征管的中心环节，专设一章，对税额确认的程序规则、确认规则、举证责任分配等作出了规定；规范了税收征管的时效，一般情况下税务机关应在5年内对纳税人的税收义务进行确认。对未登记、未申报或者需立案查处情形的追征时效由无限期改为15年。对欠税追征时效，由原来的无限期改为20年；进一步增强税务机关获取涉税信息的能力，新增“信息披露”章，对税务机关获取涉税信息予以规定。

　　《征求意见稿》的内容也与其他相关法律实现了衔接。第一，与行政强制法相衔接，将“滞纳金”更名为“税收利息”，利率由国务院结合人民币贷款基准利率和市场借贷利率的合理水平综合确定，以与行政强制法中的滞纳金相区别。完善了税收行政强制执行程序，税务机关临时采取扣押等税收保全措施时，应在24小时内报告并补办批准手续；第二，与刑法修正案(七)相衔接。将“偷税”改为“逃避缴纳税款”，同时规定因过失造成少缴或者未缴税款的，承担比逃避缴纳税款较轻的法律责任，以减轻纳税人负担；第三，与预算法相衔接，“除法律、行政法规和国务院规定外，任何单位不得突破国家统一税收制度规定税收优惠政策。违反法律、行政法规规定，擅自下达的税收收入指标无效，税务机关不得执行。”

　　同时，《征求意见稿》还健全了争议解决机制。涉及税款的税收争议将实行复议前置，在直接涉及税款的行政处罚上发生争议的，将复议作为税收争议解决的必经程序，以体现“穷尽行政救济而后诉讼”的原则；鼓励通过和解、调解解决争议，将和解、调解的方法上升为法律固定下来。

　　需要注意的一点是，《征求意见稿》中首次将网络交易纳入了征税范围，第十九条规定，“从事网络交易的纳税人应当在其网站首页或者从事经营活动的主页面醒目位置公开税务登记的登载信息或者电子链接标识。”第三十三条也要求，“网络交易平台向税务机关提供电子商务交易者的登记注册信息。”

　　税收征管趋于严格，将更加人性化

　　针对《征求意见稿》的出台，有业内人士指出，如果《征求意见稿》最终通过，将会对普通居民的生活产生一定的影响。我国现行的税收征管措施主要建立在纳税人是“企业”的前提下，对个人纳税人的重视不够。《征求意见稿》明确了纳税人识别号制度的法律地位，今后个人纳税人的数量将会增加，纳税人识别号也会在社会生活的很多方面得到运用。

　　同时，《征求意见稿》对税收征管提出了比原来更加严格的要求，包括政府信息共享、银行信息报告等方面，并明确第三方向税务机关提交涉税信息的义务，赋予税务机构便利的查询和调查措施，这些举措表明了我国政府在打击逃避税方面的决心。虽然《征求意见稿》中将“偷税”一词改为“逃避缴纳税款”，性质鉴定趋于缓和，但更加严格的税收征收监管制度无疑是“税收法定”原则的重要体现。

　　除此以外，《征求意见稿》将未按时缴纳税款而征收的“滞纳金”改称为“税收利息”，利息标准也依据合理水平制定，意味着从前带有行政性质的“滞纳金”有了更规范的数字金额计算法，不能再随便乱罚。

　　《征求意见稿》还对税务机关的追讨时效做出了让步，对未登记、未申报或者需立案查处情形的追征时效，由过去的无限期改为15年；对欠税的追征时效，由原来的无限期改为20年。这表明政府在权力边界上的部分进行了收缩，是对市场经济条件下人的尊重，更加人性化，是一个不小的进步。

　　本报记者 国炜

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