李铁 中国难扭卖地模式

　　城镇化无疑是当今最受关注的话题之一，上至政府的顶层设计，下至农民的土地问题，很多领域都在激烈讨论。

　　在国家发改委城市和小城镇中心主任李铁看来，一些人提出的激进的土地私有化改革方案，难以实行，因为土地制度改革，掣肘繁多，大刀阔斧并不适合当下的中国实情。

　　中国经济能够保持长时期的高速增长，能够快速实现工业化大发展，除去低劳动力成本等因素外，廉价的土地成本无疑是最为重要的原因。李铁认为，地方政府靠土地红利，补贴了低价提供的城市公共用品，支撑了大量非农就业，这正是土地财政所发挥的积极作用所在。

　　但在城乡利益已经相对固化的情况下，如何破解土地征用过程中日益激化的矛盾，让农民也能够平等地分享土地增值的收益，同时又要限制地方政府饥渴的占地冲动，是一个错综复杂的现实问题。

　　“退不回去”

　　《英才》：现有土地制度产生了哪些负面问题？

　　李铁：把大量土地收益全转入城市建设，城乡发展水平差距加大。虽然农民人均收入的增长速度快于城镇，但是二次分配收益差距越来越大；加剧卖地生钱的短期行为。地方政府主观意志主导资金使用情况，导致大量资源浪费；再者，工业企业通过降低成本的方式来获取利益，而不是靠提高技术能力。房地产商通过土地资源来获取高额利润，而不是通过房子质量；某种程度上，在征地过程中增加了社会矛盾。

　　《英才》：怎样看土地财政的作用？

　　李铁：土地财政不是解决人员供养的费用，而是解决城市发展的费用，包括道路、水设施、公园、绿地、地铁等等。土地出让金还要弥补工业开发的低价征收成本。从城镇发展的现状看，土地出让金极大地满足了城市基础设施建设，改善了城镇的公共服务设施水平，没有土地出让金是做不到的。

　　我曾跟印度的几个部长讨论，他们就跟我讲，印度学不了中国，虽然劳动力价格是一样的，甚至比中国低，但土地的经济成本和社会成本降不下来，和农民谈判谈不下去。其实，在美国也会有同样的问题。我在美国考察的一个城市，要修建一个机场，他们花了十几年的时间来讨论，仍没有建成，就是农民不同意出让土地。但在中国没有这个问题。

　　《英才》：如何判断土地私有化的前景？

　　李铁：私有化目前做不到，我们退不回去。只能通过调整，来解决收益分配过程中产权的问题，逐步使短期行为向长期行为转化，逐步在城市开拓替代性的资金来源。

　　《英才》：为什么做不到？

　　李铁：其一，已经形成固化的利益关系，退不回去；其二，把政府的土地出让给断了，整个城市就瘫痪了，没有新的资源可替代，也没有新的资金可替代。国外的政府是长期化的政府，通过税收，通过基础设施的收费，通过国企的运行效力来解决财政收入问题，这三件事我们都难做到。

　　比如说，北京市两块钱的地铁，四毛钱的公交，包括水价、电价，全部市场化是要提价的，老百姓会反对。福利化的公共设施，是城市居民一个根本利益，很难撬动，只能靠别的办法来解决。

　　征收物业税的办法短期也无法见效。物业税的征收不是一个短期行为，是长期行为，现在物业税征收还存在一大堆麻烦。“国五条”规定二套房要征税，又引起了舆论的强烈反对。征税还引发的问题是，70年的土地使用权政策要不要调整？

　　此外，基础设施运行到底应该国有，还是私有，还是交给外资？面临的是一系列制度因素。还涉及到政府已经形成的巨额债务，老百姓嗷嗷待哺的基础设施供给的需求，公共服务迅速改善的压力。哪儿来的钱？现在解决问题全靠土地出让金。如果把它断了，对农民的谈判成本大幅度增加，农民高兴了，但是更多问题又开始凸显。

　　地权难解

　　《英才》：现在农村土地和城市土地同地不同权、不同价，如何使农民从土地增值中分享收益？

　　李铁：首先，改革思路要强调城乡同地同权。第二，农村土地要确权，每个人的使用权要确认。第三，在允许承包流转的情况下，是不是可以允许宅基地进行流转？可以讨论通过什么样的方式来流转，来解决农民的财产性收益问题。

　　一些地方政府为了满足开发利益，通过各种形式强行压低农民宅基地价格，赶农民上楼，导致农民的利益受到严重损害。应该通过政策调整来逐步解决，但我反对一张嘴就是私有化、民有化。

　　把土地仅仅作为一种保障来限制财产性的流动，这个观点过时了。因为历史上由于流民所出现的社会动乱问题，那是在单一的农业作为唯一就业的条件下才可以发生。而现在就业多元化，农民对于土地的依赖已经大大减轻，农民的收入增长空间更多的依赖于非农就业。因此，应该考虑如何在尊重农民的财产权的前提下，制定合理的农地流转制度，使农民既能在城镇没有稳定就业情况下，可以继续去从事农业，也能在进城遇到困难的时候，通过要素的流转来增加进城的保障。

　　《英才》：方向明确了，但有没有一些具体措施或政策？

　　李铁：关于土地制度的改革，十七届三中全会已经有了很多明确的说法，现在需要深入贯彻和落实。但是就改革政策的理解，地方政府和中央政府在这方面有很大差异。地方政府希望通过一系列改革来获取更多的用地权益，获取更多的土地出让金，更多地得到招商引资的机会来实现GDP的增长。而中央的政策一方面要确保耕地得到严格的保护，另一方面也要遏制强制性占地对农民利益的损害，同时也要通过改革，提高土地征用的经济和社会成本，使得土地资源得到珍惜和集约利用。

　　《英才》：土地财政的矛盾很突出了，而地方政府对它的依赖性非常大，这还要涉及到地方财政改革问题。

　　李铁：这不是一个简单的土地问题，是一个城市发展模式和政绩以及官员升迁道路相联系的问题。现在中国形成了一个土地占用规律：就是每一任政府上台后，不得不去占地，因为它要钱来解决前几任政府的债务问题，还要做出新政绩工程。所以它只能占有更多的土地来获取资金，而下一任政府再来做同样的事情，像滚雪球一样，恶性循环下去。

　　过去占地，是关系农民吃饭的事，现在占地，是关系农民生存的问题，所以引发了新的矛盾。很多人忘记了，农民上楼是要成本的。很多地方占地都不讲条件，农民连房子都得自己掏钱买。

　　《英才》：现在很多学者认为可以学习香港、新加坡建设保障房，解决高房价问题，你是否赞同？

　　李铁：我反对这种做法。中国有14亿人口，新加坡是很小的土地面积，很高的财政收入，那么高的福利。我们的高福利只是对有限的城市居民可以做到，对广大进城农民，没那么大的福利空间。

　　我们其实可以多学习日本、韩国的经验，我们应该允许市场化的因素介入。为什么不能允许农民在农村多盖些出租房呢？

　　保障房政策还是应该配套市场化的住房供给政策，毕竟我们国家的城镇化人口数量极其庞大，农民在农村都有住房。低成本的租房应该是未来低价住房最重要的供给渠道之一，不能什么都政府全包。

　　《英才》：你认为现有的二元结构土地产权制度很难改变？

　　李铁：我想土地的两种公有制，这是中国特有的土地管理制度，曾经发挥了它的优势，到目前也还在发挥它的优势。但是存在的问题越来越严重，如果不及时进行改革，所谓的土地红利将会逐步丧失，原来曾经发挥积极作用的优势会全部转化为劣势。

　　所以，怎么在两种公有制的条件下，推进土地管理制度改革？至少应该先解决城乡建设用地开发权的同权问题。第一步走出去了，以后的路才会走下去。

　　文|本刊记者 谢泽锋 图 本刊记者 孟杰