当前“大调解”工作体系中存在的问题和对策

　　【摘要】随着平安建设工作的不断深入，从中央到地方相继出台了建立“大调解”工作体系的一系列文件，地方党委政府高度重视，相继成立“社会矛盾联合调解中心”，采用“网格化管理、组团式服务”的管理模式，利用市、镇（街道）、村（社区）三级调解平台化解社会矛盾，基本实现把社会矛盾化解在基层，稳控在当地，矛盾化解率达到了97%以上，为地方经济的发展提供了和谐稳定的环境。

　　【关键词】大调解 平安建设 调解率

　　随着平安建设工作的不断深入，从中央到地方相继出台了建立“大调解”工作体系的一系列文件，地方党委政府高度重视，相继成立“社会矛盾联合调解中心”，采用“网格化管理、组团式服务”的管理模式，利用市、镇（街道）、村（社区）三级调解平台化解社会矛盾，基本实现把社会矛盾化解在基层，稳控在当地，矛盾化解率达到了97%以上，为地方经济的发展提供了和谐稳定的环境。表面上，97%的矛盾化解率足以说明“大调解”体系对维护社会稳定巨大作用，但是与信访问题持续居高不下，因社会保障、征地拆迁、开发建设、环境污染、劳资关系等引发的各类矛盾纠纷依然高位发生的现实状态相比，我们有理由怀疑“大调解”体系依然存在诸多不合理的因素。

　　一、“大调解”工作体系操作规程问题

　　虽然“大调解”工作体系建立了至少三级以上的以人民调解为主导的调解网络平台，然而各级调解组织职能分配和职责定位尚不够明确。如甲乙二村村民因相邻纠纷引发的打架造成一方村民轻微伤事件，可能甲村或乙村村级组织在受理调解，也有可能是地方公安派出所或司法所在受理调解，如果出现信访，可能是市联调中心在受理调解。笔者认为，这是认识上的误区，就像一个电脑网络系统分为前台、中端和终端，如果每个环节均接收、识别、处理同一信息，就会导致整个网络系统的混乱一样，结果只能是无法正确地处理这个信息。因此，保证“大调解”工作体系正确、高效运行，必须像“两院”一样制订操作规程，从制度化层面来加以解决。

　　（一）信息畅通 网络共享

　　“大调解”工作体系正常、高效运转必须建立在信息畅通的基础上，而信息畅通必须依赖于互联网的建立和完备。县市级联调中心设立网上案件管理中心，联接乡镇（街道）联调中心和各级调解组织（终端），形成“大调解”工作体系内部局域网。二级联调中心必须设立专职网管员（可兼统计员），及时将网上信息提供给领导决策并将结果反馈给信息发布者；同样的，专职网管员负责将领导交办的案件通过网络发送给各级调解组织。各级调解组织设立内勤（可兼职）将案件受理、办理情况及时输入，供局域网成员单位共享。通过局域互联网建设，达到打开电脑，全市联调工作一览无遗的程度。

　　（二）“大调解”工作体系操作规程设制

　　“大调解”工作体系操作规程由总则、管辖、调解程序和附则组成，基本内容如下：

　　第一章 总则

　　第一条（法律适用）为保证“大调解”工作体系操作有序规范，提高调解组织工作效率，根据《中华人民共和国调解法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》和其他有关法律、法规的规定，制定本规程。

　　第二条（“大调解”工作体系解释）本规程所称的“大调解”工作体系是指以县市级为单位，建立县市社会矛盾联合调解中心、乡镇（街道）社会矛盾联合调解中心、村社区（居委会）人民调解委员会、行业、专业调解委员会和有行政执法权的行政机关的调解组织以及民间“老娘舅”调解工作室等，采用“网格式管理 组团式服务”的模式，化解社会各类矛盾纠纷的工作体系。

　　第三条（调解原则）以调解形式化解社会矛盾应当坚持下列原则：

　　依法自愿原则；明辨是非、分清责任原则；公开公正、公平合理原则；接受人民政府和人民法院指导原则。

　　第四条（“大调解”工作体系管理模式）市社会矛盾联合调解中心负责全市调解工作，乡镇（街道）社会矛盾联合调解中心负责本辖区的调解工作，其他各调解组织各司其职、联动配合。

　　第五条（调解员聘任）调解员聘任由市社会矛盾联合调解中心负责实施，聘任期为两年，到期后可续聘。聘任办法由市社会矛盾联合调解中心另行规定。

　　第六条（调解主持人）矛盾纠纷案件的调解由聘任的调解主持，按照调解程序进行详细的书面记录并制作调解书。

　　第二章 管辖

　　第七条（属地管辖）矛盾纠纷案件以乡镇（街道）为辖区实行属地管辖，其中一般矛盾纠纷案件应当以村、社区（居委会）为辖区管辖。

　　第八条（专属管辖）矛盾纠纷案件涉及专业性、行业性或行政性的，由专业性、行业性或行政性调解组织管辖。

　　第九条（特别管辖）突发性、群体性纠纷及市级信访交办案件由矛盾联合调解中心负责管辖。

　　第十条（首问责任）当事人向调解组织申请解决矛盾纠纷，调解组织经审查后发现无管辖权的，应当立即联系有管辖权的调解组织或向共同的上级联调中心请示，即时将案件移送有管辖权的调解组织受理。

　　第十一条（指令管辖）有回避情形或有管辖权的调解组织不宜调解的案件，由矛盾联合调解中心指令某调解组织管辖。

　　第十二条（首问管辖）双方当事人不在同一辖区，由首先收到调解申请的调解组织管辖，并及时通知另一当事人辖区的调解组织。

　　第三章 调解程序

　　第十三条（程序启动）一方或双方当事人因矛盾纠纷请求调解组织调解的，应当书面或口头提出申请，口头提出申请应当由调解员记录并由当事人签名；一方当事人要求调解的，应当提供对方当事人的基本情况，并提交相关矛盾纠纷的基本证据。

　　第十四条（调解组织受理）调解组织收到当事人申请后应当立即审查，在管辖范围内符合调解条件的应当立即受理，不符合调解条件的可告知到二级联调中心咨询；不在管辖范围内的，应当立即与有管辖权的调解组织联系，告知当事人向该调解组织申请。

　　第十五条（联调中心受理）二级联调中心收到当事人申请后应当立即审查，符合调解条件的应当立即受理，除决定自行办理外，按照管辖范围将案件交办给调解组织并告知当事人；不符合调解条件的，应当引导当事人诉讼或通过其他渠道实现利益诉求。

　　第十六条（调解期限）调解组织受理当事人调解申请后应当在7日内组织第一次调解，因特殊原因不能及时组织的，最多可延长7天；案件调解一般在1个月内办结。

　　第十七条（联调中心参与）调解组织在调解过程中遇到困难要求联调中心派员参加指导的，联调中心应当派员参加，保证案件及时调处。

　　第十八条（联动调解）调解组强针对某一案件要求其他调解组织联合，可自行联系该调解组织或向联调中心报告，该调解组织应当派员参加。

　　第十九条（调解预案）调解员受理案件后应当认真分析案情，案情复杂、疑难的，应当邀请专家库人员召开认证会，通过认证会制定调解预案。

　　第二十条（调解基本程序）调解应当在调解员的主持下由书记员记录，按下列程序进行：

　　1.书记员核对当事人身份，宣布调解纪律。

　　2.调解主持人宣布调解主持人、其他调解员和书记员名单；告知当事人权利义务；宣读委托书；宣布调解开始。

　　3.在调解主持人的主持下，由申请人（委托代理人）的申请人（委托代理人）先后发言；举证责证；主持人认证和总结；双方辩论；进行调解。

　　4.当事人经调解达成协议，制作调解书，经各方当事人签收后生效；主持人征求当事人意见：是否共同申请人民法院确认调解书效力，如果申请当场提出。

　　5.当事人未能达成调解协议，主持人宣布休调，告知再次调解时间或调解终结。

　　6.主持人宣布调解终结的，应当引导当事人诉讼或正规渠道提请诉求，并提醒当事人依法行使权力，及违法承担的后果。

　　第二十一条（调解终结）下列情形调解终结：

　　1.被申请人经多次通知拒绝参加调解并经上门工作后仍拒绝接受调解的。

　　2.经调解，双方争议大无法达成一致意见的。

　　3.其他没有必要再次调解的。

　　第四章 附则

　　第二十二条（调解对接）诉前调解委员会，轻微刑事检察调解委员会，行政调解组织适用本规程规定。

　　第二十三条（解释）本规程由市社会矛盾联合调解中心领导小组负责解释。

　　第二十四条（实施日期）本规程自年月日开始实施。

　　上述操作规程只是笔者原始构想，现实操作尚需进一步细化和完善。

　　二、诉调对接问题

　　根据法院系统和司法行政系统的统一要求，各地均成立了诉前人民调解委员会，其基本职责是符合法院受理条件的简单民事案件（主要是争议标的较小的财产、债务纠纷），在受理前征求当事人意见，是否由诉前调委会先行进行调解，如果原告同意，则由原告申请调解，如果调解成功，由法院对调解书效力予以确认。据笔者调查，诉前调解在实践中的效果普遍不理想，主要存在下列问题：一是申请人要求调解的数量有限；二是申请人经通知后愿意参加调解的数量有限；三是调解成功的数量有限；四是调解成功后经法院确认效力手续烦琐，有的法院违背程序直接制作调解书。

　　笔者认为，诉前人民调解委员会没有必要存在，理由如下：

　　第一，诉前调解是在法院受理前征求原告意见，经原告同意后实施，形式上似乎自愿，实际上是被动的，一旦调解不成再向法院起诉，不仅延长了诉讼的周期，而且导致原告失去了最佳诉讼时机，可能由于一开始诉讼保全的延误，导致判决结果无法执行。

　　第二，人民调解可以替代诉前调解（当然也是人民调解）。设立诉前调解的目的是基于减轻人民法院工作压力和方便群众权力实现，事实上二者均没有做到，而人民调解早已家喻户晓，当事人如果选择人民调解解决纠纷，在诉求和效率上完全没有障碍。

　　第三，法院庭前调解可以替代诉前调解。按照法院办案规则，民事案件在开庭前可以组织双方当事人调解，如果调解成功，即可制作调解书，案件以调解形式结案。事实上，法院庭前调解不仅在时间上紧凑，而且由于法院的权威和公信力，调解的成功率远大于诉前调解的成功率。可以说，诉前调解化十倍的力气不如庭前调解化一成力气，更何况即使调解成功还要申请效力确认，法院还得审查确认。

　　第四，资源的浪费。人民调解资源有限，经费紧张，单独设立诉前调委会从人财物投入跟实际工作效果极不相称，无疑是一种浪费。

　　三、检调对接问题

　　所谓检调对接是指轻微刑事案件被告人和被害人，经特定的调解组织调解达成赔偿协议，取得被害人谅解，从而法院在对被告人量刑时从轻处理的一种制度。主要存在下列问题。一是调解主持人既非法官也非检察官，对案件的最终结果无法把握，因此调解时缺少底气，往往浮于表面，影响调解成功率；二是检察院没有从制度化层面规范应当检调对接的案件类型和范围，随意性比较大，影响公平公正；三是调解结果与判决结果不对称时，当事人意见大，如果尚有未履行部分往往拒绝履行，以致重新诉讼，给当事人增加讼累。

　　鉴于上述问题，笔者认为：

　　第一，建立联合调解制度，检察和法院要指定专人负责该项工作，调解组织调解前应当召集法官和检察官详细研究分析案情，对判决结果要有比较准确的预见，然后区别情况进行调解；调解时法官的检察官要共同参与，增加调解公信度，提高调解成功率。

　　第二，检察院要制订《检调对接案件适用范围》和《经检调对接后取得被害人谅解的轻微刑事案件不诉规定》，体现法律面前人人平等，体现宽严相济的刑事政策。

　　第三，法院审判案件时要充分考虑调解时对当事人的能承诺，对初犯、偶犯、过失犯和青少年犯罪，如果调解成功取得被害人谅解的，应当从轻判处刑罚。

　　第四，经调解，被告人（家属）与被害人（家属）达成赔偿协议分期履行的，应当申请法院对调解书效力进行确认，防止判决后当事人反悔。

　　四、行政调解与人民调解的冲突问题

　　所谓行政调解是指行政机关内部设立的调解组织或确定的调解员，在法律或行政法规规定的范围内，根据当事人的申请，按照一定的行政程序组织协调，解决争议的过程。当事人双方可能是行政机关及其相对人，也可能是相对人双方。“大调解”工作体系中的行政调解主要是行政机关主持的对双方当事人争议或纠纷的调解。但是我们不妨从深层次考虑一下，人民调解可不可以取代行政调解？笔者认为，人民调解不能取代行政调解，理由如下：

　　第一，行政调解是行政法律法规赋予行政机关的一种权力和职责，有严格的组织机构和程序要求，如果不按照执行即是违法。如《劳动仲裁法》规定了仲裁员的资格要求，解决劳动争议的程序要求，而结果上要求制作裁决书和调解协议，并加盖劳动仲裁委员会公章。如果采用劳动争议人民调解委员会调解，不仅有违法嫌疑，甚至调解结果的效力也成问题，如果申请法院确认效力，法院如何确定？再如，交通事故处理是《交通法》赋予公安交警的职责，以调解终结书送达日作为当事人向法院诉讼时效的开始，如果以人民调解终结，时效如何计算？

　　第二，行政调解具有极强的专业性，如果以人民调解取代可能造成认识上的偏差，导致结果的偏离。

　　第三，行政调解是行政机关的职责，如果以人民调解取代，可能引发“行政不作为”行政诉讼。

　　第四，行政调解的主体是行政机关，也就是说人民调解尚有主体资格，所以最多只是配合的角色。

　　五、法律监督问题

　　“大调解”工作体系中没有规定对人民调解的法律监督，笔者认为应当加以规定，以保证制度的完整和对当事人或案外人提出的错误人民调解协议及时得到纠正。检察院民行检察部门接受该类案件当事人或案外人的投诉并进行调查，发现问题，及时提出检察建议，确保“大调解”工作合法规范有序。

　　六、结语

　　“大调解”工作体系是新时代的创举，是毛主席“枫桥经验”的再发展，然而也有一个逐步完善的过程，提出问题是为了解决问题，本文的思考不一定正确，但希望能起到抛砖引玉的作用。我相信，“大调解”工作体系在未来化解社会矛盾、构建和谐社会、保障经济发展中发挥越来越大的作用。

　　作者 陆永立