生态审计：生态文明建设的助推器

来源:财会信报
关键字:生态,环保,生态审计
发布时间:2014-11-25 13:10

　　改革开放以来，我国经济虽取得了飞速发展，但在人们一味追求经济利益的同时，带来的资源消耗和环境破坏问题却日益凸显，长此以往必将制约经济的发展。近年来，公众对生态环保关注度明显提高，生态环保意识也逐步增强，低碳经济、PM2.5、动物保护等话题纷纷成为媒体和民众关注的热点。推进生态文明建设，是实现经济社会可持续发展的必要条件，也是保障人民群众生命健康权利的根本措施。但要做好生态文明建设，不仅要有公众的关注，更需要全社会的投入，这其中当然也包括广大的审计工作者。目前，保护生态环境的手段越来越趋向于多样化，不仅仅局限于科学技术方法，经济、行政、法律等综合手段和方法也在积极应用，生态审计作为一种新的生态环境保护监督手段日益为我国所重视，并在实践中逐步得到了推广。

　　何为生态审计？

　　生态一词源于古希腊，意思是指家（house）或者我们的环境。简单的说，生态就是指一切生物的生存状态，以及它们之间和它与环境之间环环相扣的关系。随着经济的发展、社会的进步、人们观念的转变，如今，“生态”研究已经渗透到各个领域。为适应新形势的发展，完成转型期审计工作的新任务，建立“生态审计”应是当前亟需研究的课题。

　　生态审计作为审计监督职能的延伸，兴起于20世纪90年代，欧共体国家环境部长会议在1991年提出了两项主要草案，“生态审计”和“生态认证”。西方政府和企业在开展生态审计方面已积累了很多经验，一些发达国家已将生态审计作为审计机关的重要职责。

　　自20世纪90年代，我国政府对环境审计进行了理论上的探讨，在实务方面，20世纪80年代中期开始进行环境审计的试点。生态审计作为环境审计的分支，其相关理论的研究晚于环境审计，生态审计的研究仅仅停留在概念和方法的讨论层面。生态审计，从字面上理解，是对生态环境进行的审计，但我国由于对生态审计的研究起步比较晚，生态审计的研究还不成熟，没有形成统一的概念，大多强调了对领导干部的离任审计，即领导干部在任职期间对生态环境的保护和破坏程度，以此作为对一种工作职责的考核标准，但真正的生态审计远不止这些，它还包括对生态项目的绩效审计、对企业的生产项目和管理进行审计、对生态环境政策的合理性进行审计、对环境治理使用资金进行审计、对资源如土地、水、森林，动物的使用与保护进行审计等等。

　　从环境可持续的角度来看，生态审计是生命周期评估的延伸，而从审计科学的角度看，它又是绩效审计的一种新的发展。生态审计的出现和发展是社会和经济持续发展的必然要求，也是人类环境意识增强及经济活动发展的必然结果。

　　安徽省淮南市审计局的资深审计师陈永多认为，生态审计所指应是审计工作的基本状态、职能、目标、任务、方位、以及审计工作的“人、技、法”和社会环境、政治环境、经济环境、人文环境等因素形成系统性的、具有密切关联的程度关系。

　　从理论的角度来看，生态审计是一个理念，是一个目标，是一个项目工程，是一个系统环境工程。同时，生态审计还将是一个长期的、不断完善的工作运行过程。

　　生态审计范围各地不一

　　近年来，国家倡导生态文明，建立节约资源能源和保护生态环境的产业结构，部分地区落实生态文明政策，实施生态审计，例如内蒙古、海南、安徽、浙江、湖北等许多地区已有生态审计实践，为保护生态环境提供了丰富的实践经验。

　　有媒体根据公开报道统计，目前已至少有10个省份在下辖县市开展了领导干部自然资源资产离任审计的试点工作。根据各地区的地理位置、自然环境等的不同，生态审计的内容也不尽相同。

　　据中纪委网站近期的消息，今年以来，内蒙古自治区积极探索对领导干部自然资源资产进行离任审计工作。目前，对赤峰市的审计已经开始，对鄂尔多斯市和牙克石市、乌拉特后旗3个试点单位的领导干部自然资源资产责任离任审计工作正在成立审计组。其审计的主要内容是土地、矿产、水、森林、草原、生态环境6个方面。

　　今年4月，湖北黄冈新一轮深化改革意见出台，对领导干部实行自然资源资产离任审计正式提上日程。根据改革意见，黄冈将对全市自然资源进行摸底，着手编制自然资源资产清单，决定对限制开发区、划定的生态保护红线区域和国家扶贫工作重点县，不再考核地区生产总值。同时着手构建差异化考评体系，根据各地自然条件、资源禀赋、发展基础，分层分类考核干部。黄冈是国家重点生态功能区，按照规划，黄冈10个县市区中有9个为限制开发区(黄州除外)，其中，麻城、红安、英山、罗田、浠水等五县市属于国家重点生态功能区。

　　湖南7月份出台了《经济责任审计纲要》，将领导干部自然资源管制和生态环境保护责任列为重点关注领域。其中，水、气等质量等级变化情况，城市污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率的变化情况，环境治理效果及生态保护地面积及占辖区土地总面积比例的增减变化情况等公众关注的问题将作为生态环境审计的重点。在耕地保护和国土征用责任方面，将重点审查是否存在突破耕地红线、违规征用耕地等行为，以及是否存在违规征地用地和土地闲置等问题。自然资源有偿使用制度执行责任关注土地和矿产出让税费征收以及水资源等征收情况，重点检查违规减征、免征、返还自然资源使用税费的问题。此外，矿产资源开发责任重点检查是否存在违规出让“两权”、违法开采造成环境损害等问题。

　　同月，四川绵阳出台了《关于开展县市区党政主要负责人离任生态环境审计评估试点工作的通知》，要求县市区党政“一把手”离任时，要把生态空间、生态环境、生态经济、生态文化、生态人居、生态制度等6方面32项指标也列为离任审计内容。

　　8月份，深圳宝安区负责人表示，宝安区将争取完成深圳市第一个自然资源资产负债表，并依此第一个建立领导干部自然资源资产离任审计制度。该区的《自然资源资产核算体系及负债表》初步方案显示，其中自然资源被分为林地、饮用水、湿地、城市绿地、古树名木等，而负债方面包括饮用水资源保护投入资金、河流治理投入资金等多个指标。

　　另外，陕西西安正在探索编制自然资源资产负债表；云南昆明东川区将对执行林业法律法规、绿化目标任务、义务植树、退耕还林、森林资源管理等内容的完成情况进行审计；福建福州审计的内容为自然资源资产开发利用的可持续性，自然资源资产使用权转让的合法合规性，对自然资源资产保护的有效性等；而作为港口城市的江苏连云港、山东青岛、烟台，则分别对海洋资源法律法规遵守情况、决策制度制定执行情况、海洋生态环境保护等情况，尝试摸清海洋资源规模、质量、数量及其变动情况等内容纳入审计范围。

　　生态审计需培养复合型人才

　　尽管生态审计工作已在全国很多地区积极地展开，但就当前情况来看，生态审计仍然处于起步阶段，没有形成完整的生态审计制度。在实施生态审计过程中，也没有明确的法律依据。开展生态审计在政策支持、制度保障以及胜任的审计人员等方面依然面临着很大的问题。

　　有专家分析指出，通过对领导干部进行自然资源资产离任审计，可以增强各级政府领导干部的环境责任意识。但政府审计人员多为会计、财务背景，对自然资源领域的了解远远不够，并不具备合理分析自然资源资产相关信息的能力。

　　由于生态审计的审计范围广，审计内容除了资金以外，还有许多政策，技术、管理等方面的内容。而目前的审计人员主要是财会专业出身，受业务水平和专业限制，难以核实和提出相关结论。审计机关的工作人员任务重、专业人才少，具体实施生态审计缺少技术支持。当前在对重大建设项目进行生态环境审计时，主要依赖专家、审计人员的经验和知识。

　　南京审计学院教师、从事财务理论和审计理论研究的王睿博士认为，目前生态审计业务仍是一片空白，且生态审计业务专业性要求高、存在着技术性壁垒，所以先进入者将会得到丰厚的回报，应大力开发生态审计业务，加强对生态审计复合型人才的培养。