《立法法》将完善“税收法定”原则

　　十二届全国人大常委会第十二次会议审议《立法法》修正案草案二审稿并听取有关报告

　　12月22日至28日，十二届全国人大常委会第十二次会议在北京举行。会议期间，提请全国人大常委会审议的《立法法》修正案草案二审稿以及全国人大法律委员会所作的有关报告中都涉及了“税收法定”这一话题，引起社会各界的高度关注。

　　人大推进“税收法定”

　　12月22日，全国人大常委会审议了《立法法》修正案草案二审稿，其中对全国人大及其常委会专属立法权中的税收基本制度作了进一步细化，规定税种、纳税人、征税对象、计税依据，税率和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文称，《立法法》是规范立法活动的法律，这次完善“税收法定”原则是非常必要。

　　12月28日，全国人大常委会听取了全国人大法律委员会关于十二届全国人大第二次会议主席团交付审议的代表所提议案审议结果的报告。报告称，赵冬苓等人大代表于2014年3月全国人大会议期间提出议案，建议推进落实税收法定原则，需要开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定税收法律对现行的15个税收条例制定出上升为法律的路线图、时间表；在将税收条例上升为法律前，不得对其作扩大征税范围、提高税率等增加纳税人负担的修改。

　　对此，报告称，增值税法等若干单行税法已列入本届全国人大常委会立法规划。全国人大以及常委会初步考虑，今后需要开征新税种的，应当通过全国人大及其常委会制定税收法律。现行由有关税收暂行条例规范的税种，涉及税制改革的，可在改革过程中先对相关税收暂行条例进行修改，在改革完成后再上升为法律。对于不涉及税制改革的税种，经过修改，直接上升为法律。目前，全国人大法律委员会正在研究拟定将现行税收条例逐步上升为法律的计划安排。

　　“税收法定”备受期待

　　近年来，中国学界要求坚持“税收法定”的呼声很多。税收法定主义起源于西欧国家，是现代国家制度的一项重要原则，即税收主体的权利义务以及税法的各类构成要素均必须由法律明确规定，无法律依据任何机构不得征收或减免税收，其宪政基础是，税收是国家对民众财产的无偿获得，因此必须取得国民代议机构的许可。坚持税收法定原则，符合市场经济对税法的权威性与稳定性的客观需要，对保障公民财产权益、维护社会经济稳定等具有重要意义。

　　“全国人大及其常委会在1984年、1985年对国务院的两次立法授权，在当时有其合理性，但随着时代发展，给法治建设发展带来了一定阻力。”北京大学法学院教授刘剑文介绍，在目前中国18个税种中，仅个人所得税、企业所得税、车船税3个税种由全国人大及其常委会制定税收实体法律；而增值税、消费税等15个税种，均由国务院制定税收条例。2012年，这15个税种的收入占近全国税收总收入的75%。

　　据悉，出于满足计划经济向市场经济转变过程中有关税制改革的需要，1984年9月，六届全国人大常委会七次会议通过关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例草案试行的决定。次年，六届全国人大三次会议做出另一项更广泛的授权，即国务院可在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例。

　　2000年出台的《立法法》，明确规定涉及税收的基本制度只能制定法律，但同时指出，尚未制定法律的，全国人大及其常委会可授权国务院对其中部分事项先制定行政法规。2009年6月，十一届全国人大常委会通过决定，废止1984年对国务院的授权，而1985年的授权则保留至今。

　　在2013年3月举行的十二届全国人大第一次会议上，全国人大代表、编剧作家赵冬苓等32名全国人大代表联合署名提出《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例的议案》，呼吁全国人大于2013年底收回税收立法权、税收法律解释权。该议案及相关提议引发社会广泛关注。

　　2013年10月30日，全国人大常委会立法规划公布，增值税立法被明确列入十二届人大立法计划第一类项目。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰表示，按照税收法定的原则，要制定增值税法等若干单行税法。

　　2014年3月4日，十二届全国人大第二次会议召开新闻发布会，大会发言人傅莹在回答记者提问时表示，全国人大将从两方面推进“税收法定”原则的实施，一方面要推动此前授权国务院制定的税收暂行条例能够上升成为法律，尤其是一些经过实践检验比较成熟、具备立法条件的，要尽快推进；另一方面，要加强对新税种的立法工作，包括社会上关注较多的房地产税和环境保护税等。这是十八届三中全会提出要“落实税收法定原则”之后，全国人大首度正式对外公开回应有关落实“税收法定”的问题。

　　在今年8月全国人大常委会会议审议《立法法》修正案草案一审稿时，有全国人大常委会委员提出，“罪刑法定”和“税收法定”都是重要的法治原则，《立法法》规定关于犯罪和刑罚的事项不得授权国务院，对于“税收法定”原则也应作出同样规定。

　　授权立法将得到完善

　　事实上，有业内人士指出，基于日趋复杂的现代经济管理的需要，西方国家在税制发展过程中也不完全排斥“授权立法”，即享有立法权的机关将立法权授予其他机构，但必须遵循严格的条件和范围限定，原则上不允许毫无限定的“空白授权”。上世纪80年代，全国人大及其常委会对国务院作出税收立法授权，有一定的合理性，但当时对于国务院制定的“条例”何时上升为法律却没有任何时间限制，在授权立法的目的、程序等方面也未加任何规范，而且也没有任何的检查和监督机制。结果，时至今日，许多税种开征几十年了，却仍停留在国务院的“条例”上，未形成法律。

　　专家表示，全国人大法律委员会前述报告中关于人大收回新税种立法权限以及税收暂行条例上升为法律的构想无疑是基于现实考虑和具备可操作性的。

　　而《立法法》修正案草案二审稿中对税收基本制度的细化，也得到了众多全国人大常委会委员和业内人士的认可。据介绍，现行《立法法》第八条第八款规定，下列事项只能制定法律：基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。虽然此前学术界普遍认为现行《立法法》第八条如此规定，已确定税收法定原则。但是外界理解有分歧，此次草案对此问题进行了明确。

　　“这有助于推动税收立法的步伐，实现纳税人依法纳税、征税机关依法征税。”刘剑文表示，税收法定原则的内涵包括三个方面：一是要素法定，即纳税人、课税对象、税基、税率、税收优惠等基本税收要素应当由法律规定；二是要素确定，即法律对税收要素的规定必须是尽量明确的，以避免出现漏洞和歧义；三是征税合法，即征税机关必须严格按照法律规定的课税要素与征纳程序来征收税款，不允许擅自变更。

　　此外，现行《立法法》第九条规定了授权立法制度，但是规定比较原则有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求的情况，需要对授权立法制度作进一步完善。有学者建议在现有规定的基础上，当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等。

　　据了解，在草案的一审稿中规定，税收立法授权的期限不得超过五年；被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定、修改或者废止法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定。

　　施正文认为，上述规定将促进全国人大收回设税权，发挥全国人大及其常委会在立法过程中的主导作用，提高立法质量。他建议，此次《立法法》修改还应增加税收优惠“只能由法律规定”的条款，切实维护税收政策的严肃性。

　　本报记者 沈漠

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