我国发票管理的历史沿革与发展思路（上）
（3）管理要求繁多，耗费成本巨大。在纳税人发票核定、领购、开具、取得、保管、缴销等使用过程中，纳税人需要频繁往返税务机关，承担了巨大的资金成本和人力成本。根据数据统计，全国的纳税人一年中用于领购普通发票的直接成本（普通发票工本费）超过30亿元，2009年11月至2012年10月底，纳税人购买普通发票大约往返国税税务机关（除上海和西藏外）3619万次。
在使用发票的过程中，开票人需要购置一整套专用设备，甚至还需要配备专门的人员来管理和操作这些设备，导致开票人的直接成本较高。同时由于对于开票违法的处罚相当严格，也会导致纳税人因为开票行为的疏漏而付出较高的风险成本。比如发票遗失，纳税人就需要因此登报声明，并受到较高的经济处罚。还比如纳税人领用的发票用完却因为监管限制不能随时购买到新发票，导致纳税人正常经营受到影响。
2.内部管理问题
（1）监管乏力，发票管理流于形式。发票品种繁多，使用广泛，涉及各行各业、众多纳税人，且用票量比较大。据统计，国税系统一年的普通发票开具量为90亿份，地税系统为200亿份，专用发票也达到7亿份，而基层税务机关征管力量有限，人员所承担的繁重发售、验旧工作，完全依靠手工或者半手工，核对工作十分困难，致使工作环节流于形式，发票管理鞭长莫及，且易产生执法风险。
税务管理部门对发票的核查能力有限，究其原因是纳税人数量太多、使用的发票数量更是海量数据，而这些发票数据分散在一张张各式各样，互不关联、字迹不清、格式不一的发票纸张上，使有限的税务稽查人员根本无法对所有发票数据进行有效地检查。同时又没有有效的技术手段对海量的发票数据进行自动的比对、核查。因此，税务管理部门对纳税人在发票行为上的不遵从行为检查概率极低。
（2）环节众多，人力工作量巨大。在发票计划、印制、保管、发售、开具、缴销等管理过程中，税务机关投入了大量的人力物力，在实行了网上申报、银行扣款、税库银联网等信息化手段之后，办理有关发票的领购、验旧等业务目前已经成为各办税服务厅的主要工作，工作量巨大，工作质量、效率不高。税务管理部门每年要花费巨资投入到发票纸面印刷防伪上，导致单份发票的印制成本居高不下（一般为0.2～0.3元一份），这些印制成本最终由财政承担或纳税人买单。税务管理部门为发票日常管理动用巨大人力，从发票印制管理、发票日常库存管理到发票发售管理都需要专人负责。税务管理部门打击假发票也需要耗费相当的人力财力，每年各省都要开展打击假发票的专项整治行动，需要调动公安、税务、工商等多部门联合行动。而日常税务稽查中发现发票存疑时，尤其是外省发票，税务稽查人员需要启动协查流程，由异地税务部门人员到开票人户上核查。
（3）链条缺失，造成税款大量流失。普通发票管理，因缺少采集比对的环节，使税务机关未能直接掌握纳税人发票开具和取得的明细信息，无法对纳税人的应税数据进行有效监控，部分纳税人在利益趋使下，利用税收管理链条的不完善，漏报收入或是虚列成本，偷、逃税款，造成国家税款大量流失。比如增值税普通发票，在增值税管理的逻辑链条中，增值税专用发票的开票方数据和受票方数据最终在税务机关数据库中汇总并逐一比对，但增值税普通发票却不能完成这一闭环。数据链条在普通发票这一环节断开。因为现行发票管理体系没有采集增值税普通发票数据的设置。因此，在增值税流转的最后一个环节，销售信息和发票信息不能完整全面的采集，使增值税管理的严密性出现了一个明显的漏洞。现实中，有大量的增值税普通发票涉假案件，都是不法分子利用这一漏洞造成的。
文 蔡磊
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