3家政策性银行转型步履艰难
- 来源:投资者报
- 关键字:政策性银行
- 发布时间:2010-07-26 11:10
争议维持八年之久，且“八年抗战”后依然未迎来黎明——用这句话来形容国内3家政策性银行的痛苦转型历程，再合适不过。
“我们不方便自己评价转型进展，还是找央行改革领导小组吧。”7月中旬，当《投资者报》记者就国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行3家政策性银行的改革展开调查采访时，他们一致向记者做出上述建议。
这句无奈的话语中或可窥出些许端倪——转型进展缓慢。据记者了解，目前，仅国开行改革方案获批，另两家仍还在内部管理改善及处于央行调研过程中。
国内多位专家认为，在现在的市场环境下，政策性银行转型之路还很漫长。中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇向《投资者报》记者表示，完全去政策化，让政策性银行成为一家商业银行肯定不合理，转型中如何把握政策性、商业性之间的关系，是改革的最大难点。
为四大行转向而生
政策性银行并非中国特色，世界上第一家政策性银行诞生于1894年的法国，农业信贷互助地方金库的成立，标志着政策性银行正式诞生。
中国的政策性银行设立是20世纪90年代的事情。其初衷是想改变当时工农中建四大国有银行身兼二任——既从事商业经营，又承担大量政策性任务的状况。当时，四大行两种业务混同，严重阻碍了它们成为现代商业银行。
“如果一家银行政策性和商业性业务是混合的，可能对银行的各层负责人是最舒服的事情。”央行行长周小川曾在2006年举行的“政策性银行改革与转型国际研讨会”这样阐释成立政策性银行的原因。
“舒服”，主要表现在银行不会去承担责任。经营得好，可以说是商业经营的成果，而经营得不好，就推给政府，说是政策性的原因。
这样的结果显然与国家最初对银行业构架、功能设想相悖。当时，在改革转轨过程中出现了财政相对薄弱的局面，有很多事情想办却因财力不够办不到，所以政府希望如果对商业银行有一定指挥权，对国民经济的发展解决事情会很方便。
“但实际结果是，可能高层领导说花一万块钱办某件事情，到银行总行行长那变成了花十万块钱，到了分行行长一级就可能花100万，而到了支行行长一级可能花到1000万，最后加起来是一个很大的数，而且银行会说是领导指导下的政策性贷款，责任不好追究。”周小川在这次会议上曾详细分析当年的症结。
因此，在1993年召开的中共中央十四届三中全会上，明确提出要建立政策性银行，要使当时的四大行摆脱政策性贷款业务，确实转向商业性银行。
三大政策性银行由此应运而生。1994年，国开行、进出口银行和农发行相继成立。按当时的定位，3家政策性银行任务侧重点不同。
进出口银行主要办理出口信贷、对外承包工程和境外投资类贷款、中国政府对外优惠贷款等。
农发行以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性和经批准开办的涉农商业性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。
国开行则主要为国家基础设施、基础产业和支柱产业提供长期资金支持，如电力、公路、铁路、石油石化、煤炭、邮电通讯、农林水利、公共基础设施等都是其主要业务领域和贷款支持重点。
成立之初，3家银行弥补了市场信用在某些领域难以配置金融资源的不足。16年来，它们通过开展政策性业务，在支持“两基一支”建设、帮助解决长期困扰各级政府和广大农民的“打白条”问题、保护和稳定粮棉市场以及促进机电产品出口等方面成绩斐然，为促进国有专业银行向现代商业银行转变也创造了有利条件。
“应该说，我们成立3家政策性银行，把业务区分开来，已经取得了重要的成绩。不仅对国民经济作出了贡献，同时对整个的改革、功能的区分和清晰化也作出了重大贡献。”周小川如是评价政策性银行的作用。
发展遇到瓶颈
尽管政策性银行自诞生以来做出诸多贡献，然而在实践中暴露的许多问题也逐渐为业界所认识。
最早对政策性银行经营问题做出反应的是商业银行。
随着市场经济体制框架逐渐形成，商业银行也开始进入政策性信贷领域，比如“两基一支”、机电产品出口等；而3家政策性银行又在不同程度地增加市场化新业务，导致政策性与商业银行业务领域的重叠越来越多，业务边界难以划清。
由于政策性银行没有预算硬约束，依靠国家补贴兜底，而商业银行没有国家补贴兜底支持，自然产生了不公平竞争。这让商业银行很不满，指责政策性银行“脚踩两条船”、“与商业银行抢业务”。
此外，政策性银行还面临着其他严峻问题。
中国人民银行研究局副局长张涛认为至少还有四项问题存在。首先是道德风险严重。需要政府补贴可以成为政策性银行的借口，掩盖银行管理的混乱；另外，对其补贴主要采取政府担保的形式，无法具体量化政府补贴的数额，同时财政还要承担最终损失。
第二项是政策性银行不按市场规则评审贷款项目，造成贷款回收率低，不良资产多，表现在经营业绩上，多数银行业绩差，不具有可持续发展能力，加重了政府财政负担。
据2009年年报数据显示，2009年农发行提取贷款损失准备135.7亿元，贷款损失准备年末余额147.31亿元，不良贷款拨备覆盖率28.12%。不良贷款拨备覆盖率是衡量银行贷款损失准备金计提是否充足的一个重要指标，该指标的最佳状态为100%，而现在商业银行的监管标准为150%，农发行的拨备覆盖率指标距离这些标准尚远，一旦发生坏账损失，令人堪忧。
作为试点改革的国开行各项指标在向商业银行靠拢，其2009年发生资产减值损失203亿，2009年拨备覆盖率215.08%。
第三是政府行政性配置信贷资金，干预成本巨大。政府直接提供贷款，可能导致稀缺资源的次优配置，政府直接支持项目的实施效果不理想。
最后一项是政府直接融资对市场融资产生挤出效应，形成不公平竞争。由于政府直接融资利率低于市场利率，且政府还提供担保，由此造成按低于市场标准经营的政策性银行，排挤了私人部门的市场融资。
这些问题不利于商业银行的健康发展和市场化建设，也违背了组建政策性银行的初衷。 此种情势下，政策性银行必须进一步考虑自己的发展方向。
2006年10月，央行在当年的《中国金融稳定报告》中称：“要改变依靠财政补贴的传统政策性银行定位，转变成符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的开发性金融机构。”
这为政策性银行的转型埋下了伏笔。
2008年6月，国务院批准国开行成立股份公司；2008年12月，国开行正式组建股份公司，成为改革试点。
转型是个漫长过程
政策性银行转型已是必然，但时至今日，其转型进展缓慢。《投资者报》记者7月中旬调查获知，国开行的改革方案虽早已获批，但至今并无更多进展消息；另两家政策性银行的改革方案尚遥遥无期。
“我国政策性银行转型时机尚不完全成熟，政策性金融业务会比较长时间地存在，而存在方式可能多种多样。”国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠在去年10月底举办的“海峡两岸金融研讨会”上称。
从现实情况来看，政策性银行转型还面临着很多问题。
“国家还有很多项目需要政策性银行来支持，完全去政策化，成为商业银行肯定是不合理的；但如果还和以前一样，完全是政策性银行，从收入上不具有可持续性，恐怕也是有问题的。因此，转型最大的难点就在平衡这两者之间的关系。”郭田勇向《投资者报》记者表示。
目前，政策性银行只有相关章程的约束，且章程比较过时，是否要制定专门的法律法规的问题也不可回避。
同时，我国金融市场发达程度不高，直接融资体系仍很不发达，没有能力在短期内聚积大量中长期资金，这也决定了政策性业务还要延续相当长的时间。
此外，转型过渡期内的治理与监管也是问题，现有政策性银行的管理制度在宏观上基本不管，微观又管得过多过细。宏观上，其发展战略、运行模式、对经营绩效的考核，都没有一套明确的体系；而微观上，对买车、买房干预得太多，甚至连窗户大小都要财政部审批。
“总体而言，我认为由于外部条件还不具备，政策性银行转型的时机尚不够成熟，转型将经历一个漫长的过程。”张承惠表示。
……
“我们不方便自己评价转型进展，还是找央行改革领导小组吧。”7月中旬，当《投资者报》记者就国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行3家政策性银行的改革展开调查采访时，他们一致向记者做出上述建议。
这句无奈的话语中或可窥出些许端倪——转型进展缓慢。据记者了解，目前，仅国开行改革方案获批，另两家仍还在内部管理改善及处于央行调研过程中。
国内多位专家认为，在现在的市场环境下，政策性银行转型之路还很漫长。中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇向《投资者报》记者表示，完全去政策化，让政策性银行成为一家商业银行肯定不合理，转型中如何把握政策性、商业性之间的关系，是改革的最大难点。
为四大行转向而生
政策性银行并非中国特色，世界上第一家政策性银行诞生于1894年的法国，农业信贷互助地方金库的成立，标志着政策性银行正式诞生。
中国的政策性银行设立是20世纪90年代的事情。其初衷是想改变当时工农中建四大国有银行身兼二任——既从事商业经营，又承担大量政策性任务的状况。当时，四大行两种业务混同，严重阻碍了它们成为现代商业银行。
“如果一家银行政策性和商业性业务是混合的，可能对银行的各层负责人是最舒服的事情。”央行行长周小川曾在2006年举行的“政策性银行改革与转型国际研讨会”这样阐释成立政策性银行的原因。
“舒服”，主要表现在银行不会去承担责任。经营得好，可以说是商业经营的成果，而经营得不好，就推给政府，说是政策性的原因。
这样的结果显然与国家最初对银行业构架、功能设想相悖。当时，在改革转轨过程中出现了财政相对薄弱的局面，有很多事情想办却因财力不够办不到，所以政府希望如果对商业银行有一定指挥权，对国民经济的发展解决事情会很方便。
“但实际结果是，可能高层领导说花一万块钱办某件事情，到银行总行行长那变成了花十万块钱，到了分行行长一级就可能花100万，而到了支行行长一级可能花到1000万，最后加起来是一个很大的数，而且银行会说是领导指导下的政策性贷款，责任不好追究。”周小川在这次会议上曾详细分析当年的症结。
因此，在1993年召开的中共中央十四届三中全会上，明确提出要建立政策性银行，要使当时的四大行摆脱政策性贷款业务，确实转向商业性银行。
三大政策性银行由此应运而生。1994年，国开行、进出口银行和农发行相继成立。按当时的定位，3家政策性银行任务侧重点不同。
进出口银行主要办理出口信贷、对外承包工程和境外投资类贷款、中国政府对外优惠贷款等。
农发行以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性和经批准开办的涉农商业性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。
国开行则主要为国家基础设施、基础产业和支柱产业提供长期资金支持，如电力、公路、铁路、石油石化、煤炭、邮电通讯、农林水利、公共基础设施等都是其主要业务领域和贷款支持重点。
成立之初，3家银行弥补了市场信用在某些领域难以配置金融资源的不足。16年来，它们通过开展政策性业务，在支持“两基一支”建设、帮助解决长期困扰各级政府和广大农民的“打白条”问题、保护和稳定粮棉市场以及促进机电产品出口等方面成绩斐然，为促进国有专业银行向现代商业银行转变也创造了有利条件。
“应该说，我们成立3家政策性银行，把业务区分开来，已经取得了重要的成绩。不仅对国民经济作出了贡献，同时对整个的改革、功能的区分和清晰化也作出了重大贡献。”周小川如是评价政策性银行的作用。
发展遇到瓶颈
尽管政策性银行自诞生以来做出诸多贡献，然而在实践中暴露的许多问题也逐渐为业界所认识。
最早对政策性银行经营问题做出反应的是商业银行。
随着市场经济体制框架逐渐形成，商业银行也开始进入政策性信贷领域，比如“两基一支”、机电产品出口等；而3家政策性银行又在不同程度地增加市场化新业务，导致政策性与商业银行业务领域的重叠越来越多，业务边界难以划清。
由于政策性银行没有预算硬约束，依靠国家补贴兜底，而商业银行没有国家补贴兜底支持，自然产生了不公平竞争。这让商业银行很不满，指责政策性银行“脚踩两条船”、“与商业银行抢业务”。
此外，政策性银行还面临着其他严峻问题。
中国人民银行研究局副局长张涛认为至少还有四项问题存在。首先是道德风险严重。需要政府补贴可以成为政策性银行的借口，掩盖银行管理的混乱；另外，对其补贴主要采取政府担保的形式，无法具体量化政府补贴的数额，同时财政还要承担最终损失。
第二项是政策性银行不按市场规则评审贷款项目，造成贷款回收率低，不良资产多，表现在经营业绩上，多数银行业绩差，不具有可持续发展能力，加重了政府财政负担。
据2009年年报数据显示，2009年农发行提取贷款损失准备135.7亿元，贷款损失准备年末余额147.31亿元，不良贷款拨备覆盖率28.12%。不良贷款拨备覆盖率是衡量银行贷款损失准备金计提是否充足的一个重要指标，该指标的最佳状态为100%，而现在商业银行的监管标准为150%，农发行的拨备覆盖率指标距离这些标准尚远，一旦发生坏账损失，令人堪忧。
作为试点改革的国开行各项指标在向商业银行靠拢，其2009年发生资产减值损失203亿，2009年拨备覆盖率215.08%。
第三是政府行政性配置信贷资金，干预成本巨大。政府直接提供贷款，可能导致稀缺资源的次优配置，政府直接支持项目的实施效果不理想。
最后一项是政府直接融资对市场融资产生挤出效应，形成不公平竞争。由于政府直接融资利率低于市场利率，且政府还提供担保，由此造成按低于市场标准经营的政策性银行，排挤了私人部门的市场融资。
这些问题不利于商业银行的健康发展和市场化建设，也违背了组建政策性银行的初衷。 此种情势下，政策性银行必须进一步考虑自己的发展方向。
2006年10月，央行在当年的《中国金融稳定报告》中称：“要改变依靠财政补贴的传统政策性银行定位，转变成符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的开发性金融机构。”
这为政策性银行的转型埋下了伏笔。
2008年6月，国务院批准国开行成立股份公司；2008年12月，国开行正式组建股份公司，成为改革试点。
转型是个漫长过程
政策性银行转型已是必然，但时至今日，其转型进展缓慢。《投资者报》记者7月中旬调查获知，国开行的改革方案虽早已获批，但至今并无更多进展消息；另两家政策性银行的改革方案尚遥遥无期。
“我国政策性银行转型时机尚不完全成熟，政策性金融业务会比较长时间地存在，而存在方式可能多种多样。”国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠在去年10月底举办的“海峡两岸金融研讨会”上称。
从现实情况来看，政策性银行转型还面临着很多问题。
“国家还有很多项目需要政策性银行来支持，完全去政策化，成为商业银行肯定是不合理的；但如果还和以前一样，完全是政策性银行，从收入上不具有可持续性，恐怕也是有问题的。因此，转型最大的难点就在平衡这两者之间的关系。”郭田勇向《投资者报》记者表示。
目前，政策性银行只有相关章程的约束，且章程比较过时，是否要制定专门的法律法规的问题也不可回避。
同时，我国金融市场发达程度不高，直接融资体系仍很不发达，没有能力在短期内聚积大量中长期资金，这也决定了政策性业务还要延续相当长的时间。
此外，转型过渡期内的治理与监管也是问题，现有政策性银行的管理制度在宏观上基本不管，微观又管得过多过细。宏观上，其发展战略、运行模式、对经营绩效的考核，都没有一套明确的体系；而微观上，对买车、买房干预得太多，甚至连窗户大小都要财政部审批。
“总体而言，我认为由于外部条件还不具备，政策性银行转型的时机尚不够成熟，转型将经历一个漫长的过程。”张承惠表示。
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