嘉兴模式：先天不足，政策来补
- 来源:投资者报
- 关键字:嘉兴模式
- 发布时间:2010-08-09 11:17
但是，毫无疑问，由四大部委联合出台的《关于推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》（以下简称《指导意见》）为先行先试的嘉兴政府在宅基地的流转、抵押方面，给出了明确的政策依据，也让他们更加理直气壮。
宅基地贷款因先天缺陷受阻
在“嘉兴模式”成型之前，嘉兴也当过学生。而学习的，正是温州、湖州等已经先期开展的宅基地抵押贷款试点。
嘉兴市加善县农村信用社信贷管理部一位工作人员对《投资者报》记者表示：“当时嘉兴市几位政协委员在调查后发现，农民因缺乏资本性抵押品而很难从银行贷款，而温州市已经开展了相关的试点，反响很好，所以几位政协委员提议嘉兴市也可以采取试点的办法推动农村金融产品创新。”政协委员们的提议很快便得到了嘉兴市政府的响应，2007年10月，嘉兴市政府下发《嘉兴市农村合作金融机构农村住房抵押借款、登记管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），提出在嘉兴市农村合作金融机构辖区内进行农户抵押贷款试点，并协调各部门来推动试点的稳步发展。
不过，这一业务并没有顺利开展下去，这位农村信用社的工作人员表示，《暂行办法》在实施进程中面临不小的阻力，“因为它先天就有缺陷。”在《担保法》、《物权法》中，明确表示禁止宅基地作为抵押品，《暂行办法》显然与此相悖。虽然嘉兴市政府试图通过政府意志协调各部门配合开展这项工作，可各部门的上级却对此忧心忡忡。他们一向其所属的下级有关部门施压，下级部门就只能暂停在宅基地贷款上的协作，农户抵押贷款就很难顺利开展。
对此，嘉兴市发改委社会体改处处长顾成庆也表示：“我们当时在进行农户抵押贷款试点的时候，确实是冒着政策上的风险。因为农户的住房很多情况下是没有产权的，而且又缺乏法律跟进，所以用宅基地做抵押实际上起不了多大作用。”嘉兴市加善县农村信用社信贷管理部的工作人员也印证了顾成庆的说法：“在实际运作宅基地抵押货款的时候，农户必须出示房屋产权证以及宅基地土地证，而农民又因为种种原因很难做到两证齐全。”最后，宅基地抵押贷款已经不再是单纯地以宅基地抵押就能得到贷款那么简单。顾成庆表示：“宅基地货款做了一阵子之后，就变成农民的信用贷款了。”而按照加善县农村信用社信贷管理部工作人员的说法：“尽管银行会积极配合嘉兴市政府的政策，不过从自身风险防范的角度上出发，银行也会对申请宅基地贷款的农户进行严格的审查。在实际操作中要求其除了基本的宅基地抵押品之处，还必须拥有保证还款能力的其它现金流。虽然这项业务一直都在做，但很难形成气候。”
两分两换促成地方融资平台
尽管农户宅基地贷款试点遭遇困境，嘉兴市并没有停下脚步，通过推出“两分两换”，嘉兴模式渐成体系。
所谓“两分两换”，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开。一方面，农民在经过两分两换后，将农房换成了商品房，并且获得了养老保障，还可以去打工或者通过创业来增加收入途径（这其实就是城市化的过程）。另一方面，被置换出来的宅基地也将重新利用，一部分会被复耕为农田，还有一些被转给投资开发公司。这些股份制投资开发公司一般是由地方政府通过招商引资吸引民间资本的方式成立，利用置换进来的宅基地向银行抵押贷出大量的款项，开发农家乐、旅游景点等投资项目。
实际上，在两分两换的过程中，投资公司的角色不可小视。根据顾成庆介绍，在具体运作两分两换的时候，每一个试点镇都会建立由政府注资的投资开发公司。
通过河南省新乡县对浙江省嘉兴市农村土地使用制度改革情况的考察报告（2010-2号新乡县政府工作通报），记者发现，在运作两分两换时，单靠财政资金是远远不够的，因此吸引社会资本在这个过程中就显得尤为重要，重点是，这些社会资本的量都非常“可观”。
以嘉兴市七星镇为例，这一个镇就注册了两个大公司。一个是注册6亿元的嘉兴湘家荡投资有限公司，一个是注册5亿元的嘉兴七新投资有限公司。仅融资资金的规模，这两家公司就达到了25亿元。
顾成庆也承认：“此类投资开发公司在实质上便是地方政府融资平台。”结合中央最近出台的一系列整治地方政府融资平台的政策，嘉兴市这些投资开发公司也面临很大的政策性风险。但顾成庆坦言：“这些投资开发公司在两分两换试点中是不可或缺的，少了它们，两分两换就很难继续开展下去。”此外，浙江大学中国农村发展研究院研究员马晓青也指出：“这些投资开发公司之所以能借到大量的款，归根到底还是拿大批量的宅基地在做抵押。抵押品还是宅基地，之前由农户拿来做抵押广受质疑，不被认可，现在由政府出面来做抵押，银行只能照单全收。但是，法律上《担保法》、《物权法》明令禁止用宅基地来做抵押品的限制还是不能逃过，法律风险依然存在。”
宅基地合法流转是根本
对于《指导意见》究竟能从多大程度上对嘉兴模式有所促进，马晓青坦言：“这项意见对于农户个人利用宅基地来贷款的推动作用可能较小，而对于政府层面的两分两换而言则意味着政策层面的松绑。”不过，马晓青也指出：“因为各家银行在做农村金融贷款的时候，是要冒很大风险的，所以银行对于农村金融的态度也不一样。”国有银行在这一方面并不是很积极，相比而言，农村信用社因为政策层面的原因而涉及较深，而民营方面也有一些小额信贷公司在做。但即使做的金融机构，大多都是在做抵押类贷款，而且它们对抵押品也会有非常苛刻的要求。
考虑到正规金融机构长期以来的融资习惯和风险控制偏好，一般不会积极主动做这样的业务，地方金融机构也只是为了配合政府不得已而为之。这样，新出台的指导意见很难在农户个人宅基地贷款上实施开。
因此，在存在法律障碍的情况下，该指导意见只是鼓励金融机构去探索新的贷款模式，实际运作过程中还有很多问题。在不能提供抵押品合法依据的情况下，金融机构不会很有兴趣，而在政府推动下去做的融资又存在更大的隐患。
马晓青认为，要想根本解决这一困境，还是要修订物权法，让农民的土地使用权和宅基地能够合法流转，而不是始终处于灰色区域。
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