国企整合难治霾

　　我们应该从如何改善政府监管的本身去提出可能的政策建议。

　　雾霾治理这一大众流行话题引起的，不仅是如何治理雾霾本身的思考，同时引发学术界对政府监管思路的新反思。一些学者担心，打破能源垄断很可能带来更严重的雾霾。按照他们的论述，造成雾霾的主因是资本的天然逐利性，由此认为“国企更有可能在消除雾霾上有所作为，因为它们按其性质是属于‘全体人民’的，它更有条件和责任‘跳出’资本逻辑”。

　　更有声音认为，中国雾霾形成根本原因是能源供给与消费以煤炭为主，主张治霾从央企整合开始，推动中国石化、电力、煤炭企业间的链式整合，全面升级建立以“煤气化为核心”的多联产能源系统，实现中国能源消费由一次能源向二次清洁能源转化，“以小代价换时间、少博弈换蓝天”。

　　煤业的教训

　　在政府监管实践中，长期流行着一种错误的认识，即主张用产权控制简单代替政府监管，把政府最重要的监管职能和社会责任转嫁给相关企业（特别是国有企业）了事。2007、2008年发生在山西、内蒙古、河南、河北、四川等地的煤矿产业整合，就是上述思路的典型体现。当地政府责令国有煤矿企业对民营煤矿的并购，希望通过国有产权控制减少煤矿的安全生产和滥采乱挖问题。其背后的逻辑即希望通过国有产权控制，来跳出所谓“资本逻辑”。

　　时至今日，受融资成本高（曾短期内筹措巨额并购资金）以及大量冗员的影响，兼并民营煤矿的国有煤矿日子并不好过。近年来，煤炭行业发展的不景气更使其雪上加霜。在中国企业联合会、中国企业家协会发布的2014中国企业500强榜单中，17家煤炭企业存在亏损。

　　为刺激当地经济的发展，一些省开始推出吸引民间资本投资的新方案，很多当年被迫退出煤炭行业的江浙民营资本家，在接到新邀请时的反应是“打死我也不会再到那儿投资了”。由此可见，当年通过国有产权控制来代替政府监管作为，给涉及煤矿生产的国有资本和民营资本带来的后果有多严重！

　　如今，面对雾霾的肆虐，一些学者再一次希望，具有垄断市场地位的国企担起雾霾治理的重担，甚至认为，“打破能源垄断很可能带来更严重雾霾”，以至于一时间“两桶油”合并的传闻甚嚣尘上。如同怀疑当年通过国有产权控制来代替煤矿生产安全和资源无序开采的监管一样，基于同样逻辑和理由，上述思路可以走多远？从现代股份公司的实践和现代产权理论我们看到，产权控制和安排的实质是解决外部股东的投资激励不足问题。假定一个公司具有相对良好的治理结构，对于这家公司，其实钱从哪儿来、是谁的钱已经不再重要，它都需要在相关法律约束和政府的监管下开展经营活动以创造利润，回报投资者。

　　一个企业只要开展正常的生产经营活动，就会产生可能的外部性，来自政府的监管作为就变得必要。国有产权控制与政府监管作为之间不仅没有内在的关联，更不是简单替代关系。在监管实践中，政府应该摒弃用产权控制代替政府监管作为的错误思路，更不应该把监管的缺失和不作为的责任转嫁到企业，特别是国企身上。

　　监管三策

　　无论国有或非国有资本控制企业生产经营，都会发生环境污染、安全生产隐患、资源无序开采等“外部性”问题，那么，政府应如何进行监管作为呢？至少可以从以下三个方面改善监管实践：

　　第一，事前监管规则的透明。回到雾霾治理的例子，监管当局应对石油产业的技术标准（例如生产欧5标准以下的企业不准进入石油产业）和风险承担能力（例如出资规模）等进入门槛做出明确规定，而无论其资本来自民企还是国企，还是二者的混合。在美国有成百上千的油企，且几乎全都是非国有资本，这并没有由此影响石油产品的生产质量。

　　一个极端的例子是，一些看起来涉及国家安全的军工产品，都可通过采购招标由民营企业生产。例如，波音通过投标承担了很多美国国防军用设备的制造，只要监管作为（对波音违反保密协议有形和无形的惩罚）到位，即使涉及国家安全的军事装备由民企还是国企制造都变得无关紧要。

　　第二，事中监督程序的公正。监督程序的公正涉及三个方面，其一是监督对象和媒体公众对监督信息的知情权；其二是监管人员依照相关法律法规独立开展监管，避免权力干扰；其三，对监管过程中腐败行为的严惩。

　　除了法制建设，事中的监督还可以借助媒体曝光和社会监督来实现。一个借助媒体报道来实现环境污染治理的例子来自杜邦公司。具有近300年悠久历史的美国杜邦公司是世界500强企业中最长寿的公司之一。美国自然资源保护委员会、美国野生动物联盟等环境组织收集并定期通过媒体发布“污染最严重的前500家企业”。

　　1990年排名榜首的杜邦在无任何法律要求的背景下，修改了公司战略，希望公司以最快的速度离开前10。杜邦的例子再次告诉我们，治理环境污染不是依靠国有产权控制，而是依靠舆论监督及其背后的政府积极监管作为。

　　第三，事后监管惩罚的严厉。对于查有实据的违规企业依据法律程序要严惩不贷。决不能因为涉事企业是共和国长子的国企而有心袒护、厚此薄彼，更不应该由于某些司法人员受贿而大事化小小事化了。将一旦涉事的企业罚得倾家荡产，往往会对后来胆敢涉事的企业形成强大的威慑。而如何确保法律程序和司法裁决的公正透明，避免司法腐败在当下中国仍然面临严峻的考验。事实上，这成为我国食品安全、煤矿安全生产等问题屡禁不止的深层次原因。

　　因此，对于环境污染治理、煤矿安全生产、资源滥开滥采等涉及外部性的问题，我们应该从如何改善政府监管的本身去提出可能的政策建议，而不是主张“新产权万能论”下的用产权控制来代替政府监管作为。如果雾霾治理的监管思路，同样循着当初治理煤矿的监管思路，用产权控制代替政府监管作为，我们担心会南辕北辙，离预期实现的雾霾治理目标渐行渐远。

　　作者/郑志刚，中国人民大学金融学教授

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