南水北调生态补偿“克难”

　　核心提示：对南水北调工程进行生态补偿创新，最重要的突破口是实施水资源的资本化、市场化改革，改变水资源无偿低价占用的状况。

　　10月，位于北京通州区台湖镇的通州水厂开工建设，明年底，通州市民将用上来自南水北调中线水源地丹江口水库的水。通州水厂一期供水能力将达20万吨/日，同步建设的还有3.5公里配水管网与新城现有管网连接，能基本满足“十二五”末通州新城的供水需求。

　　这只是北京市南水北调配套工程的一个缩影。

　　由于降雨时空分布严重不均，缺水问题一直困扰中国北方，北京的水资源量更远远低于国际公认的人均1000立方米缺水下限。此时，“嗷嗷待哺”的北京，83公里的输水干线、总库容约4000万立方米的调蓄工程等配套项目都在紧锣密鼓的建设中，以确保南水北调水源调得进、用得上、配得出。

　　一年后的秋季，除北京之外，中线工程还将重点改善沿线100多座城市、1.1亿人口的严重缺水状况。

　　然而，从北京沿着干渠一路往南1277公里，途经天津、河北、河南，到达工程的水源地--湖北省十堰市丹江口水库，另一组数字和景象却不免让人隐隐担忧。

　　水源区生态告急

　　作为总体项目之一，丹江口水库的坝顶高度已由原来的162米提高到176．6米，并已完成验收，只等蓄水后正式通水。

　　记者近期从湖北省社科院获取的一份研究报告却显示：水库加高工程对库区生态影响深远。

　　报告称，由于水位抬高，水库面积将由745平方公里扩大到1050平方公里，库区原有的一部分陆地变成水域，原天然河道流速减缓，水体对污染物的降解自净能力下降；水库面积的增加，会导致植被损失、植物数量和种类产生变化。

　　此外，水库淹没陆地将造成野生动物生存环境恶化，野生动物种群数量、分布范围变化；水生生物及鱼类资源种类、水文情势也会出现不稳定状况。

　　这仅仅是蓄水后的水库即将面临的生态情况。

　　丹江口水库在湖北的水源地主要包括汉江中上游十堰市的丹江口市、郧西县、郧县、张湾区和武当山特区，远期还规划从三峡水库调水。

　　据中国水科院一名不愿具名的研究员介绍，由于水源地工程带来的生态伤害，十堰市的水土流失面积超过1.19万平方公里，占该市国土面积的50%以上，平均年流失土壤2亿吨以上，相当于60万亩耕地的耕层土量，山体滑坡、极端气候的隐患比从前大大提升。

　　“一旦发生较为严重的生态问题，不仅中线工程会功亏一篑，水源区人民的生活和生产也将遭遇不可逆转的灾难。”上述研究员对《支点》记者表示。

　　抛开工程原因，中线水源地及沿线的水污染防治和水环境保护工作本身也没有引起足够的重视。丹江口水库有十几条支流汇入，其中，神定河、泗河和犟河等由于沿河工业和生活废、污水的排入，为劣Ⅴ类，对水库水质构成严重威胁。

　　整个汉江流域的情况都不太乐观。

　　丹江口水库明年正式送水后，每年将向北方调水95亿立方米，约占入库径流量的24.5%，占汉江中下游水环境容量的26%。如不采取相应保护与补救措施，不光主要供水区汉江中上游的生态会遭遇威胁，汉江中下游的生态及经济社会发展也会受到影响，如水文情势、灌溉、航运、居民用水、财政收入等。

　　跨流域调水应该以不影响本流域对水资源的使用为前提，这是世界各国调水的重要原则与惯例。于是，国内许多专家学者纷纷呼吁，对南水北调中线工程水源区进行生态补偿。

　　生态补偿由来已久

　　武汉大学区域发展研究院院长伍新木在接受《支点》记者采访时介绍，根据国务院发布的《全国主体功能区规划》，南水北调中线水源区的大部分被划归于限制开发区甚至禁止开发区，以保护生态和水质，确保“一库清水北送”。

　　“就算抛开生态因素不谈，根据平等发展权的理论，生态区群众的发展权也应该得到补偿。”伍新木说，限制发展给原本经济就不发达的十堰市设置了更多的障碍。

　　实际上，自“十一五”以来，中国在流域生态补偿方面已经做了大量卓有成效的工作。

　　2007年，原国家环保总局印发的《关于展开生态补偿工作的指导意见》明确了开展生态补偿试点工作的重点领域和工作要点，其中跨界流域被列为四大重点领域之一；2008年，财政部下发《关于下达三江源等生态保护区转移支付资金的通知》指出，增加的中央对地方一般性转移支付全部用于天然林保护工程、青海三江源和南水北调中线工程丹江口库区及上游地区所辖县区的补偿；2009年，财政部印发了《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》，把生态补偿发展到制度化、常态化的阶段。

　　具体到中线工程，为了减轻调水对汉江流域带来的不利影响，国家已将汉江中下游兴隆水利枢纽、引江济汉、部分闸站改造、局部航道整治等四项治理工程纳入总体工程中，并全额投资建设，在生态环境保护投资中也单列了近4.4亿元，用于汉江中下游水质保护、生态影响防护和水质监测站网的建设。

　　湖北省水利厅南水北调办公室副主任郭新明在接受《支点》记者采访时介绍，对于汉江中上游的水污染防治和水土保持规划、经济社会发展规划，国家都有明确的规定，财政对丹江口库区的生态补偿转移支付力度也在逐年增强。

　　“仅2012年，中央财政就划拨了将近6.4亿元用于库区的保护和治理。”郭新明说，除了财政补偿，受水区与水源区地方政府的对口扶持也已经展开。目前，北京9个县市区与十堰市的对口帮扶工作规划已经进入最后的编制阶段，一些环保企业、农业产业化企业、种植标准化企业也正在与十堰进行对口协作上的沟通。

　　记者查阅国务院2013年4月批复的《丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》了解到，国家已经明确要求受水区对水源区进行生态经济发展、传统工业升级、人才资源开发、科技支持、经贸交流合作、生态环保合作和增强公共服务能力等7个方面的结对帮扶。

　　生态补偿要靠“几条腿走路”

　　即便生态补偿问题已经引发重视，却还远远不能消除中线调水对水源区生态环境的影响，而由此产生的经济社会发展问题或许更为深远。

　　据十堰市市长张维国今年8月下旬的公开发言，自南水北调中线工程开工建设以来，全市已先后关停了15种重污染小企业329家、迁建125家，同时拒批160个可能有污染的风险项目。

　　湖北省委党校副校长陶良虎提供的资料进一步解读了这项数据：对十堰相关工业项目的整顿，将导致该市一年损失GDP数十亿元；企业迁建停产造成的职工失业，将让财政年增加支出数千万元；为确保水质安全而投建的污水处理厂资金缺口巨大，仅以神定河污水处理厂为例，其年运行费用需3900万元，年缺口经费却高达2600万元；中线工程大坝加高后，淹没已进入投产期的特色产业基地25万多亩，仅此就将使库区农民直接减少收入5亿多元。

　　面对这些“潜在”而“无法准确估量”的数字，中国当前的普遍做法却是，生态补偿依然主要依赖政府补偿。但由于各大流域都出现了不同程度的生态危机，如果仅仅依靠财政投入进行补偿，必然给国家财政造成负担，更容易出现生态补偿金不到位的问题。

　　伍新木认为，进行流域生态补偿如果仅以政府为主导、而未充分发挥市场机制的调节作用，更多的流域资源利用者和受益者会免费享受“流域公共产品”而不用承担相应的费用，不利于实现流域资源利用的公平。

　　更何况光靠数字还不能说明全部问题。

　　“在生态补偿过程中，还存在一些操作上的难度。”陶良虎坦言，虽然国家出台了受水区与调水区之间的对口帮扶指导意见，但由于对帮扶力度并没有硬性规定，所以很多措施有可能流于表面。而由于地方之间贡献大小不一样、受益程度不一样，补偿力度难以全部满足要求。

　　在陶良虎看来，对水源地的生态补偿应该考虑四个方面的因素：为确保水质安全牺牲发展而产生的机会成本；为水源涵养而进行的绿化投入；工业污染及生活污水的治理开支；交通等基础设施的建设以及民生投入。

　　创新方式化解生态补偿难题

　　流域生态补偿问题在引发了官方与非官方的重视之后，却一度陷入了“谁来补”、“补给谁”、“补多少”的迷茫中。

　　无独有偶，在9月底结束的第五届欧亚经济论坛上，与会专家也不约而同地谈起了中国的生态补偿问题。

　　中国环境科学研究院生态文明中心副主任张惠远认为，中国的生态补偿机制面临立法缺失、执行困难、补偿不足等问题，他建议相关法律应增加生物多样性补偿条款，地方、部门政府的配套政策也应该跟上。

　　伍新木则提倡用“水源资本化”来提升生态补偿的效率。

　　“我觉得目前中国进行生态补偿创新，最重要的突破口是实施水资源的资本化、市场化改革，改变水资源无偿低价占用的状况，让水资源的价格能充分反映水资源的供求关系和稀缺性，反映水的全部生产成本和经营成本，反映水环境水生态的治理成本和修复成本。”伍新木说。

　　这一观点与陶良虎不谋而合，他认为将来应该让水资源的价格真正反映其稀缺程度，辅助探索资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式。

　　在具体操作上，陶良虎建议完善水资源的合理配置和有偿使用制度，比如建立取用权出让、转让和租赁交易机制，探索区域内污染物排放指标有偿分配机制，并最终形成政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，引导生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。

　　在补偿标准核算创新方面，陶良虎建议适当区分核心水源区、水源涵养区等不同生态功能区位，体现补偿与成本付出相对应的原则。

　　具体到丹江口库区，可以将所在区县的调水量、水质保护关停转产企业所受的损失、农林水生态治理经费、垃圾处理厂配套及运行经费等成本作为补偿分配的考量因素。

　　至于 “钱从哪里来”的问题，郭新明建议将来可以在水价中提取一定的资金用于支持和帮助水源区的生态环境修复，同时适当压缩工程建设成本、固定资产折旧和运行管理费用支出，以保证水价的基本稳定。

　　不过，在未来很长一段时间内，财政转移支付依然会是生态补偿资金的重要来源，对其创新的方向在于，建立横向转移支付制度。

　　横向转移支付不同于中央财政的直接拨付，它是指资金直接从财力富裕地区转移至生态补偿区，在弥补资金缺口的同时，也能极大缓解中央财政财力紧张的局面。这种方式既有利于提高转移支付的透明度，也减少了中间环节，让支付资金到位更快。

　　除了资金支持，补偿内容也有创新的空间。比如，绿色技术及教育援助。由受益地区出技术、出人力来研究解决限制开发地区在环境保护中遇到的技术难题；也可以由经济发达地区定期有针对性地安排技术支持，帮助限制开发区发展无污染的替代产业或生态产业。

　　（支点杂志2013年11月刊）

　　《支点》记者 李文卉