非营利组织制度建设

　　随着社会治理的不断转型，非营利组织在我国社会发展进程中的地位显得格外重要。然而我国的非营利组织的在现实中面临着诸多问题，非营利组织的数量不足带来的问题已经在我国社会治理的诸多方面显现出来。该文试图从非营利组织制度建设的方面来探索我国社会组织的发展前景，试图为我国社会组织的政策制定以及立法提供一些建议。

　　一、导论

　　我国非营利组织的发展最近几年比较迅猛，慢慢的已经成为了社会治理中一支不可缺少的力量。据中国民政部网站发布的《2011年社会服务发展统计公报》显示：截止2011年底，我国非营利组织达到46.2万个，其中登记在册的社会团体25.5万个；民办非企业单位20.4万个；基金会2614个；其中我们可以看到各项社会组织的队伍都在不断的壮大。

　　单位：万个、个

　　指标 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年

　　社会团体 15.3 17.1 19.2 21.2 23 23.9 24.5 25.5

　　民办非企业单位 13.5 14.8 16.1 17.4 18.2 19 19.8 20.4

　　基金会 892 975 1144 1340 1597 1843 2200 2614

　　表一 非营利组织数量

　　资料来源：民政部网站《2011年社会服务发展统计公报》

　　在刚刚结束的2013年的两会上，《国务院的国务院机构改革和职能转变方案》中对社会组织的发展做出了新的规定，政府一系列“简政放权”的措施，会为社会组织的发展带来生机，并更好的发挥“社会组织”在管理社会事务中的积极影响作用。方案中具体规定非营利组织，以后直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意，从而避免了具有中国特色的“双重领导”“双重管理”的出现。 由此可见，中央政府已经越来越重视社会组织在市民社会发展中的重要作用，但在我国非营利组织的理论研究远远落后与现实中发展的需要，本文是从制度和法律规制的层面来窥探我国非营利组织的发展前景。

　　二、我国非营利组织的产生背景和现实意义

　　“非营利组织”这个概念进入我国是在上世纪90年代，但作为“共同利益表达”“利益聚合”从而实现共同目的一种共同体形式存在的组织，在我国可谓是源远流长。根据我国现存法律法规的规定，我国的非营利组织有三个组成部分--社会团体、民办非企业单位、基金会，但是民办非企业单位和基金会的发展的历史在中国相对较短，然而在我国“社会团体”的产生和发展由来已久，据学者考证可以追溯到先秦时期，因此考察我国社会团体的历史变革是探析我国非营利组织历史的最佳途径。从整体来看，中国传统社会中社团尽管曾经发展到一定的规模和程度，但是传统社会中的这种组织并没有形成一种独立的社会部门而存在， 没有形成一套独立且稳定的价值观念和行之有效的规范，其只是作为一种社会的辅助性的机构而存在，他的合法性似乎永远都在摇摆不定。在政治环境较宽松的时期，社会团体往往有一个稳定的发展时期，一旦政治环境比较敏感，社会团体的这种不稳定的状态同样有可能带来灾难。在中国传统社会“大一统”的思想影响下，对于和政府在结构和理念上不同的社会团体，执政者往往持有一种警惕的心理，通过各种手段限制他们的发展，在这样的政治环境下，社会团体若想要生存就只能依附在执政者的羽翼下，成为他的附属品。中国现代社会组织的发展与传统的社会团体有很大的不同，但是作为历史的传承，传统的社会团体的存在形式在一定程度上还是影响了现在社会组织的发展。

　　我国非营利组织需要发展壮大的一个最重要的原因是非营利组织要在政府和市场的体系之外提供一种多元化的社会需求，在我国的社会转型时期，非营利组织的作用具体有以下几个方面：

　　第一、非营利组织能够满足对公共物品的需求。在社会转型的过程当中，市场化导致的多元的社会阶层出现了多元的社会价值观和利益观，这就促使不同的社会层次及不同社会群体产生了不同的社会需求，加之各地的经济发展又不同，人们对公共物品的需求是多元化的，但是政府不能提供所有的不同层次的公共产品的需求，这就造成了“政府失灵”和“市场失灵”的两难的境地，此时民间非营利组织的作用便凸显出来。

　　第二，非营利组织能极大满足个体交流，为整个社会的凝聚提供平台。改革开放前个人是隶属于单位的，一生的所有的生老病死都在单位的笼罩中完成，在计划经济的社会组成结构中，国家和政府通过政府承担了对个体的全面责任。然而在改革开放之后，中国的社会流动成为可能，由“国家--单位--个人”的这种单向的一维的关系转变为多向多维，人们自治的形式逐渐发展，我们逐渐生活在了一个“陌生人”的环境中，但是有一点是任何制度都不可能取代的--人的社会性，非营利的民间组织此时则成为了社会交往的媒介。

　　第三、促进民主法治的健全和市民社会的发展。市民社会的特征就是鼓励私有制，强化平等自由法治、尊重和保护人权，而在市场经济的推动下产生的商会、各行各业的协会等非营利组织，通过内部行业的规范、竞争机制和谈判机制等手段整合各方面的力量，为市场的有序发展提供服务。同时在这种理念的影响下公民的权利意识、公共意识、民主精神都会增强。

　　三、当下我国非营利组织的发展困境

　　非营利组织的困境。笔者了解到目前我国基金会的发展大多有以下几个方面的困难：资金规模以及资料供给不能满足。其中影响因素主要有：受制于筹款的税收问题；善款的筹集渠道单一；社会关注比较薄弱，共鸣比较微弱。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第522期2013年第39期-----转载须注名来源 人才资源比较缺乏。影响因素有以下：工资福利待遇较差，因为本来就是非营利性机构，所以受不到当代年轻人的重视；人员专业知识较差，培训较困难，包括财务、政策方面的技能不能满足社会的需要。 基金会的资金监管较困难。由于制度和人员的问题，且基金会的监管权力和能力有限，对于基金会的投资使用率等一些问题不能很好的解决。 与政府职能部门的沟通不利，有时造成资源浪费。由于与政府职能部门缺乏有效地沟通，会造成该帮助的人群没有完全照顾到，而其他的一部分人接受重复援助的情况较为常见。 内部管理机制较为混乱。比较常见的问题是项目选择的随意性较大，对慈善市场的整体了解不够透彻，业务开展不尽如人意，基金会的内部治理一般沿用公司治理的方式，决策机制随意性较大，理事会制度的作用不够完善。

　　对非营利组织现实发展状况的理论分析。通过对以上现实问题的分析，我认为非营利组织发展和成长中的最大的问题和障碍是--非营利组织的法律地位的不明确性和不稳定性，十分缺乏非营利组织发展的宽松的制度环境。像前面所讲到的资金、人才、与政府关系等问题上，都会受到非营利组织法律地位不明确的制约。在现行的政治制度的影响下，现今法律没有明确的对其法律地位和组织性质作出规定，因此从某种意义上来讲我国还没有“学术意义”上的非营利组织的出现，大多数的非营利组织都带有“官方”亦或“半官方”的性质，或是官方的领导者担任机构一把手，或是资金来源于官方背景的提供。总之，在现存的政治制度的情况下，非营利组织无法完全的发挥民间团体的优势。

　　除此之外，富有中国特色的“双机关”--“登记管理机关”和“业务主管单位”--管理的模式也为非营利组织的发展带来的枷锁，这种模式实质是政府限制“民间组织”的一种手段，这些带有计划经济国家管理色彩的制度已经完全不能适应当今民间组织的境况了，阻碍了他们的独立发展。从我国社会团体的历史沿革过程中也能清楚的看到非营利组织的地位的不确定性，建国后的对非营利组织的整顿行动无一例外的压制了民间社会的生长，在这样整顿的过程当中，执政者往往会把自己的意志价值强加给这些社会组织，这些做法在新政权建立的初期也许是有效地，但是在改革开放不断完善的今天，这样的严控不但会阻碍非营利组织的发展，还会间接的影响政府职能的转型。

　　四、政策建议

　　综合我们国家当前非营利组织存在的问题和国外发展的相关经验，本文将从以下几个角度为我国非营利组织的制度建设提供以下几个反面的政策建议：

　　完善法律制度的建设。当今我国关于非营利组织的相关法律大多是在上世纪八九十年代制定的，许多非营利组织者埋怨当今的社会组织法时常常用一句“既然我生，但不让我长”来生动的描述当今法律制度的不配套，已经远远落后与社会的发展和非营利组织的现实需要，且法律法规的级别较低，很少有全国人大或者人大常委会指定的相关法律，大多是一些条例或者临时的规定。当今非常需要法律给非营利组织的法律地位、登记管理、税收优惠、权利义务等作出明确的规定，从而为非营利组织的日常运营和矛盾的解决提供规范，也方便管理机关对其的管理。

　　改革政府与非营利组织的关系。延续从传统社会对非营利组织等民间组织的压制态度，当今大多数的政府官员和组织还在对非营利组织持一种“管理与被管理”“批准与被批准”的心态，这种政府与非营利组织之间的关系根本不能再持续下去。政府应与其形成一种伙伴关系，互相成长，应该在政策、资金、人力等各个方面与其优待，两者加强沟通，从而避免资源的浪费，最大化非营利组织的运营效率。

　　建立配套的非营利组织的人事制度。由于非营利组织本身的能力有限，人才的缺乏成为了阻碍非营利组织发展的重要因素，没有良好的福利和社会保障的制度，加之工资待遇较低，当今的年轻人很少选择这类组织就业，政府应该在制度和政策方便想这些人才倾斜，并且在专业知识的培养方面政府应与非营利组织做好配合，为这些人才的就业做好保障。

　　健全监督机制。即使非营利组织的目的不在营利，也仍需更健全的监督机制。应从以下几个方面健全监督体制：1.政府的监督，政府对非营利组织的发展不能一味的放手不理，应在税收等其他非营利组织的日常运营的过程中进行监督。2.社会的监督，除了政府的监督之外，社会大众和媒体的监督也是对非营利组织进行有效监督的一种手段，应该建立比较完善的非营利组织的信息披露制度，从而为社会的监督提供一种良好的环境。3.自身的监督，除了上述的外部监督机制的设立，非营利组织也应该设立内部的监督部门，并且有效地利用行业之间的内部监督来进行。

　　刚刚结束的2013两会上通过的《国务院的国务院机构改革和职能转变方案》中，国家在对社会组织的发展上迈出了积极的一步，这让我们看到了更多的希望，然而相对美国只有3亿人口却拥有200多万个社会组织的庞大的群体，而我国只有不到其四分之一的数量时，我国的社会组织的发展还有很多的路要走。市民社会的建立离不开社会组织在社会管理、民主法治、提供就业、完善市场体制等方面的作用。

　　按照北京师范大学公益研究院院长王振耀教授的话讲：“接下来的一段时期，我国将迎来社会组织大繁荣的阶段”。希望我们共同努力共同迎接这一天的到来。

　　（作者单位：西南政法大学 政治与公共管理学院）

　　张国强

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