税收优惠清理“新老划断” 国务院“委婉”调整“一刀切”

　　2014年11月27日，国务院印发了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（简称“《62号文》”），要求全面清理已有的各类税收等优惠政策。文件下发后，各地政府及相关企业反响较为强烈，因为清理税收优惠政策不仅对地方招商引资工作产生了一定影响，也给其带来了违约风险。

　　5月10日，国务院又下发了《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（简称“《25号文》”），作出了新的规定，包括限期优惠继续执行，无期限优惠政策设过渡期，已兑现优惠不溯及既往等。在业内人士看来，这一调整给地方提供了缓冲期，但从长远来看，取消不合理的优惠政策仍是趋势。

　　税收优惠政策过滥

　　业内人士表示，长期以来，税收优惠政策被地方政府视为招商引资的法宝，也确实在一定程度上促进了各地区的投资增长、产业集聚以及社会发展。

　　然而，随着我国市场经济体系的不断完善，过多过滥的地方税收优惠也在很大程度上阻碍了市场的资源配置作用，同时也降低了税收法律的权威性和公平性，造成了国家税收流失。就世界范围来看，区域性税收优惠政策都是受到严格约束的。

　　2013年11月召开的十八届三中全会明确提出，“要加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理”。随后不久，财政部部长楼继伟在介绍深化财税体制改革思路时表示，一些地方政府和财税部门执法不严，通过税收返还等方式变相减免税，制造“税收洼地”，严重影响了国家税制规范和市场公平竞争，必须下大力气清理整顿。

　　而清理税收优惠政策的方针真正落地，始于2014年底国务院下发的《62号文》。文件提出，坚持税收法定原则，除依据专门税收法律法规和《民族区域自治法》规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策。未经国务院批准，各部门起草的其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策不得规定具体税收优惠政策。未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。

　　《62号文》还明确规定，各地区、各有关部门要开展一次专项清理，认真排查已经制定出台的税收等优惠政策，特别要对与企业签订的合同、协议等进行全面梳理。通过专项清理，对违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并发布文件予以废止。

　　《62号文》出台后引发了巨大反响。有人认为，《62号文》在打破市场竞争壁垒的同时，也使得企业享受多年的各项优惠成为泡影。而落户各地的企业不少是看重当地的政策优惠，一旦这些优惠取消，企业的负担或将加重。

　　上海财经大学邓淑莲教授表示，目前地方政府税收优惠政策确实存在诸多问题，比如优惠政策太多太乱，完全由地方部门自主决定；政策公开透明度不高，很多都是一企一议，不仅导致税收收入流失，也涉及到公平和效率的问题。但清理税收优惠对地方招商引资项目落地不利，“不管怎样，规范税收优惠政策是有必要的，但应该依法清理。”

　　保障招商项目落地

　　记者了解到，《62号文》下发后，地方政府传统的税费优惠招商模式受到了冲击，特别是对中西部地区的影响最为明显。

　　东莞市台商协会秘书长赵维南称，虽然“62号文”并非旨在取消原来的优惠政策，只是对不规范或不合理的政策予以调整，但文件出来时，台商仍然一片哗然。“各地政府为了招商引资和促进地方繁荣，出台优惠政策，吸引外商来投资；而企业则兜里揣着钱，看哪个地方有发展前景就奔向哪里。大体上看，这本是双赢的局面。去年底国务院突然宣布全面清理税收优惠政策，对地方和外商都打击不小。”他说。

　　今年“两会”上，四川省省长魏宏感叹，当地很多投资项目由于涉及到《62号文》，而无法落实。“投资5亿元以上的项目，正在实施还没论证的有410个，涉及资金6600多亿元；已签约还没实施的290个，涉及投资3000多亿元，基本都搁置起来了。”魏宏称，这项改革措施在落实过程中遇到了“一刀切”的情况，导致许多投资项目面临停滞困境。

　　类似的反应其实非常普遍，一名省级政府负责招商工作的相关人士表示，因为《62号文》的缘故，各地担心已经承诺的税收优惠可能被取消，以致很多招商项目很难像以往那样自由的做推介并给予很大力度的优惠，“有的企业可能因此不再愿意做项目，一些项目也可能因此暂停。”

　　某中部地区一位地方一把手分析称，目前各地招商形势都不好，《62号文》加上“八项规定”等，在一定程度上让不少地方官员慵政懒政更甚，即“不为风险决策，不再拼命招商”。这也意味着地方经济稳增长压力更甚，特别是经济不发达的中西部地区。

　　针对上述状况，最新下发的25号文指出，国家统一制定的税收等优惠政策，要逐项落实到位。各地区、各部门已出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。此外，《62号文》规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。

　　业内分析人士认为，《25号文》是对《62号文》“委婉的调整”。目前经济下行压力增大，稳增长的任务提到前面，税收优惠政策专项清理工作等都推后执行，就是为了不打击地方积极性。

　　维护地方政府公信力

　　除了缓解经济下行压力、稳定地方政府招商外，《25号文》的另一个重要作用就是提供了一定的政策缓冲和弹性空间，避免地方政府与企业已签订的部分税收、土地优惠协议陷入毁约尴尬。

　　据了解，此前多地招商局人士以及地方县市一把手均反馈称，执行《62号文》过程中的最大尴尬在于“已签订的协议如何停止执行”，即地方政府面临违约风险，有官员预测下半年矛盾会集中爆发。而企业方面则普遍担心此前的税费优惠得不到。

　　赵维南认为，“地方政府与外商签订合同是政府行为，以前的合同现在得到了认可，会增强未来投资者的信心。一些知名的外商刚开始来投资的金额也不多，后来看着政策稳定以及市场日益扩大，才不断追加投资的。外商赚的钱多了，地方政府的税收也增加了，是个双赢的事情。”

　　今年4月22日，国务院李总理在厦门与台商座谈时，有台商担忧《62号文》会对台商投资造成影响，李总理当时便强调称，已有的优惠政策不会改变，已经制定的一些政策、已签订的合同继续有效，不存在溯及既往的问题，“给你们吃一颗定心丸。”

　　如今《25号文》正式对这一原则予以确认：各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。对此，上海财经大学税收系主任朱为群表示，这一做法更加务实。

　　他解释称，如果把以前制定的有效期内优惠政策一律作废，将对政府的公信力产生负面影响。各地与企业已签订合同中的优惠政策继续有效，等于是将以前优惠政策合法化，体现了政府履约的诚意，能给企业一个稳定预期。而对已兑现的部分不溯及既往，则明确了地方政府不得对企业进行秋后算账。因为当前地方财政收入增长乏力，一些地方部门执行《62号文》时，可能会想从企业那里收回本来已经减免的税收，这会引起企业的抵触。

　　一名知情人士也表示，《25号文》的下发，综合了大量来自各方的意见和调研成果，其出台的背后有三大因素：一是地区差异性，特别是中西部一些地区还处在发展阶段，必要的优惠政策对招商引资有着重要作用；第二是对经济形势的考虑，当前经济下行压力加大，加之一些地方政府搞经济的热情有所回落，有步骤地实施税收优惠清理有利于经济的企稳回升；此外，对特殊情况作出正式的补充处理是尊重法律法规和维护政府公信力的一种体现，只有将一些“特殊情况”摆上台面，未来才能按规章制度办事。

　　朱为群还认为，《25号文》最大的特点是对税收优惠政策清理工作实行“新老划断”。总体上，对于地方已经出台的老税收优惠政策将继续执行，但今后地方出台新的涉及税收等部分优惠政策则必须经国务院批准后执行。

　　作者：沈漠

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