全面脱钩 行业协会商会发展进入新时期

　　7月8日，中办、国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》

　　7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《方案》）向社会公布。《方案》提出，行业协会商会的机构、职能、人员管理、资产财务、党建、外事等事项一律与行政机关分离，现职党政领导干部不得在行业协会商会兼任职务。

　　业内专家认为，当前，行业协会商会与行政机关脱钩时间紧、任务重，必须革弊鼎新、攻坚克难。这需要突破部门和地区利益的藩篱。尤其是在行业协会商会的人事、财务脱钩等核心问题上，要有勇于用科学方法化解矛盾，确保改革顺利推进。

　　中注协等是否脱钩尚待观察

　　《方案》提出，脱钩的主体是各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会。其他依照和参照《公务员法》管理的单位与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会，参照本方案执行。同时具有以下特征的行业协会商会将纳入脱钩范围：会员主体为从事相同性质经济活动的单位、同业人员，或同地域的经济组织；名称以“行业协会”、“协会”、“商会”、“同业公会”、“联合会”、“促进会”等字样为后缀；在民政部门登记为社会团体法人。

　　据此，涉及财税领域的行业协会中，由财政部主管的中国注册会计师协会、中国资产评估协会、中国总会计师协会、中国会计学会，由国家税务总局主管的中国注册税务师协会、中国税务学会，以及由审计署主管的中国内部审计协会等行业协会都面临与主管机关脱钩的要求。

　　不过，《方案》特别指出，个别承担特殊职能的全国性行业协会商会，经中央办公厅、国务院办公厅批准，另行制定改革办法。由此，前述中注协、中评协等财税领域的全国性行业协会是否可以免于此次脱钩，以及未来将会进行什么样的改革，尚待观察。

　　不过，注册会计师行业脱钩与否已经在部分地方行业协会中得到关注。北京注协在《2015年工作报告》中就明确提出，要提前谋划，研究协会脱钩后的职能转变，促进协会服务转型升级。

　　《方案》指出，取消行政机关（包括下属单位）与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系，行业协会商会依法直接登记和独立运行。“这是实现行业协会商会脱钩的基础和逻辑起点，它从根本上切断了行业协会商会继续担任‘二政府’的可能。”国家发改委有关人士向记者表示。

　　《方案》提出，剥离行业协会商会现有的行政职能，加快转移适合由行业协会商会承担的职能。“行业协会商会将拥有更大的发展空间，包括承接行政机关转移的制定行业规划、行业统计、行业监管等职能。”该人士说。

　　关于资产财务分离，《方案》明确提出，行业协会商会应单独建账、独立核算。自2018年起，取消全国性行业协会商会的财政直接拨款。在此之前的过渡期内，财政直接拨款额度逐年递减。各业务主管单位对其主管的行业协会商会财务资产状况进行全面摸底和清查登记，厘清财产归属。

　　在人事管理方面，《方案》规定，现职和不担任现职但未办理退（离）休手续的党政领导干部，不得在行业协会商会兼任职务。领导干部退（离）休后三年内不得到行业协会商会兼职。对已在行业协会商会中任职、兼职的公务员，按相关规定一次性清理。

　　中国人民大学公共管理学院教授王丛虎表示，“领导人不再直接由政府主管部门委派，这是脱钩之后将会发生的重大变化。”

　　脱钩不脱管

　　行业协会商会与行政机关脱钩不等于脱管，脱钩后要切实加强监管，防止出现管理上的“真空”。民政部相关负责人认为，要完善政府综合监管体系，民政部门、行业管理部门和其他职能部门要各负其责，协调配合，按职能分工对行业协会商会进行监管。民政部门作为登记管理机关，对脱钩后的行业协会商会重点加强事中事后监管。

　　具体来说，一是加强对行业协会商会负责人的管理。民政部门将会同有关部门建立行业协会商会负责人任职条件、负责人产生办法、约谈、警告、责令撤换、从业禁止等管理制度，落实法定代表人离任审计制度。强化负责人过错责任追究，对严重违法违规的，责令撤换并依法追究责任。推行行业协会商会负责人任前公示制度、法定代表人述职制度。

　　二是加强对行业协会商会活动的管理。民政部门将通过检查、评估等手段依法监督行业协会商会负责人、资金、活动、信息公开、章程履行等情况，按照8部门出台的《关于推进行业协会商会诚信自律建设工作的意见》要求，建立行业协会商会信用档案，探索开展信用评价工作，建立“异常名录”和“黑名单”管理制度，加大对行业协会商会失信行为的惩戒力度。

　　三是加强社会监督。鼓励支持新闻媒体、社会公众对行业协会商会进行监督。制定社会团体信息公开办法，规范公开内容、机制和方式，提高透明度。建立健全行业协会商会第三方评估机制。建立对行业协会商会违法违规行为投诉举报受理机制，依法向社会公告行政处罚和取缔情况。

　　四是加强专项治理。配合财政部、工业和信息化部、中央编办等部门，做好涉企收费清理、减轻企业负担、清理规范国务院部门行政审批中介服务等专项活动。对行业协会商会利用业务主管部门影响、借用行政资源、依靠代行政府职能或凭借垄断地位乱摊派、乱收费的行为进行专项整治。

　　协会谋自治

　　除了监管之外，行业协会的自身发展需要推进行业自律、自治。

　　《方案》明确，行业协会商会要加快转型，完善治理结构，规范自身行为，提升专业服务水平，强化行业自律，引导企业规范经营，积极反映会员诉求，维护会员合法权益，真正成为依法自治的现代社会组织。

　　据悉，我国行业协会商会从上世纪八十年代末不足1000个发展到2014年底的近7万个（其中全国性行业协会商会700多个），每年以10%～15%的速度增长，在各类社会团体中数量最多、增速最快。“这些行业协会商会在积极反映会员诉求、参与相关产业政策研究制定、加强行业自律、完善行业管理、协调国际贸易纠纷、维护会员合法权益等方面发挥了重要作用。但总体来看，它们还处于发展的初级阶段，面临一些突出的问题和挑战。”民政部有关负责人说。

　　在我国，很多社会组织尤其是行业协会商会行政色彩十分浓重，而被民众戏称为“二政府”。其中，一些行业协会商会借用行政资源、依靠代行政府职能或凭借垄断地位乱摊派、乱收费等行为饱受社会诟病。“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子”，是社会大众对部分行业协会商会的嘲讽。

　　北京注协会长郭文杰在北京注协2015年理事会会议上讲话时指出，协会要依法推进行业自治。他认为，推进行业协会依法自治，是新时期协会建设的一项极其重要的任务。

　　郭文杰指出，依法自治，就是要加快协会改革步伐，激发会员参与协会建设的热情，使协会真正成为会员信任、政府认可、社会尊重、市场信赖的现代社会组织。

　　脱钩年内将试点

　　事实上，2013年3月发布的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使行业协会商会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。其时间表为：2013年9月底前提出脱钩方案，并确定一批行业协会商会进行试点，2014年12月底前总结脱钩工作经验，2015年脱钩工作基本完成。

　　但从实际结果来看，行业协会商会脱钩工作进展已大大落后于上述方案的要求。

　　此次全国性行业协会商会脱钩试点工作由民政部牵头负责。民政部今年下半年选择100个左右协会商会开始第一批试点，2016年总结经验、扩大试点，2017年在更大范围试点。

　　在地方行业协会商会层面，各省市脱钩工作组负责组织同步开展脱钩试点，今年下半年要首先选择几个省级协会开展试点，在2016年底前完成第一批试点和评估，并在认真总结经验的基础上，完善试点政策，逐步扩大试点范围，稳妥审慎推开。

　　本报记者 沈漠

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