专家：人大应在《预算法》实施中占主导地位

　　《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》征求意见

　　2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，自2015年1月1日起施行。

　　为了更好地贯彻落实修改后的预算法，进一步增强预算管理的规范性和可操作性，完善预算管理法律制度，财政部起草了《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。

　　7月7日，由中国财税法学研究会主办，CEI中国企业研究所协办，华南理工大学法学院与华南理工大学财经法研究所承办的“《预算法实施条例（修正草案征求意见稿）》专题研讨会”在广州举行。来自财税法学界、经济学界的著名专家、学者近20人参加了此次研讨会，并纷纷就《征求意见稿》的修改发表了自己的建议。

　　功能定位

　　《预算法》的本质就是要治权治官

　　《预算法》是财税法的龙头法。业界人士通常将《预算法》定位为经济宪法。

　　中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文在发言中表示，《预算法》不仅涉及到经济，还涉及到政治、社会等方面，要充分认识到《预算法》的重要性。他说，仅从经济层面定位《预算法》，显然没有达到国家治理的高度。“平常所讲的政府问题，中央与地方、地方与地方之间的关系问题，立法与行政之间的问题，还有每个人的生老病死、衣食住行等民生问题都会关涉到国家的预算。可见，《预算法》既是政治性的宪法，同时也是社会性的宪法，它要解决中国社会的诸多问题，特别是收入分配和支出的合法性、合理性的问题。当然，它也是经济宪法，但经济只是其中的一个功能。”刘剑文表示。

　　刘剑文认为，把《预算法》仅局限于经济功能，很可能使其成为宏观调控的工具、政府管理社会的工具，而当前《预算法》已经实现了从政府管理执法到管理政府执法，从治民之法到治官、治权之法的转变。《预算法》的本质，就是要治权、治官，这实际上也是国家治理的需要。“因此，要从政治宪法、经济宪法、社会宪法的社会高度去认识《预算法》。”

　　刘剑文指出，再好的制度也要通过实施来体现，这就需要制定一个操作性强，能够解决实际问题的具体规范。从《征求意见稿》可以看出，它只涉及到预算法实施的一个部分，所强调的是政府层面。“然而，要保证《预算法》的实施，还需要另一个层面，就是人大。”

　　他同时指出，人大在加强预决算审查监督方面，仅靠《预算法》中的那几个章节、几个条款是不够的，全国人大常委会有必要制定一个关于进一步加强预决算审查监督的决定，在过去的决定基础之上进一步强化，这是必须要解决的问题，否则《预算法》只到政府层面是不够的。

　　十八届四中全会提出，要建设社会主义法治国家，法治大厦的建立要靠一砖一瓦，靠每个人一点一滴的努力才能建成。他说，“目前，中国要走的道路已经很清楚，中央已明确就是要走法治之路。所以在国家法治这条道路上，法治中国建设的过程中，要把《预算法》作为重要的突破口，以此来解决诸多问题。财税体制的改革是争议度不大、成本低，但效果明显的一项重大改革，财税法的改革与建设同样如此。”

　　刘剑文表示，《预算法》的实施是要靠政府的实施条例与人大法律两者结合才能起作用。

　　预算衔接

　　四本预算之外应有补充材料

　　《征求意见稿》规定，依照预算法、本条例和国务院规定，政府性基金预算能够统筹使用的资金可以调入一般公共预算；一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社会保险基金预算。同时，考虑到部分基层政府国有资本经营预算收入较少的现状，《征求意见稿》规定，经本级人民代表大会或者其常务委员会批准，设区的市、自治州以下各级政府可以根据实际情况不单独编制本级国有资本经营预算，相关收支事项纳入一般公共预算。

　　安徽大学经济法制研究中心主任、安徽大学法学院法学院副院长华国庆表示，关于四本预算间的衔接问题中，《征求意见稿》第三条第一款“能够统筹使用的资金”的规定过于原则，不利于预算实践具体操作。与此同时，政府性基金的征收基于特定目的，其资金使用原则上应当专款专用，如果将大部分政府性基金统筹到一般公共预算或者不做任何限制，那么政府性基金征收的正当性就会受到质疑。

　　武汉大学法学院熊伟教授表示，《征求意见稿》中有几处都提到了政府基金预算，能够统筹使用的资金可以调入一般公共预算。从近期统筹资金使用的情况来看，好像具有一定的合理性，但是从设立政府基金本身来看，每一项基金的设立都是有特定目的的，每一笔资金也都应该有特定的开支。如果设立的基金已经不再需要就应该取消，而应将正在征收的基金转到一般公共预算去使用。用这样的方式调用基金金与其设立的性质和目的都存在相冲突的地方。

　　熊伟表示，《征求意见稿》第三条还提到了社会保险基金精算平衡。结合《预算法》第十一条所提到的要做到收支平衡，其中有一个技术问题，即设立的养老保险账户分两类，一类是统筹帐户，一类是个人账户。统筹账户是现收现付制，应实现收支平衡；但是另一个储蓄类型的个人账户，其资金是不宜轻易动用的。养老保险账户要想当年实现收支平衡，其实是违反这两个不同账户的设立目标，统筹账户可以要求平衡，但个人账户应该攒下这笔钱，等到退休的时候才可以支取，这笔钱如何收支平衡，则很少有人去关注这个问题。

　　上海财经大学公共管理学院蒋洪教授认为，《预算法》包含四本账，在《征求意见稿》的有关条款当中，第四条是有关全面性的一个解释，但只谈了部门预算，没有谈政府预算，按完整性而言，既要从政府预算层面来表述，也要从部门预算层面来表述。因此，他建议在第四条当中增加对于政府预算全面性的具体化表述，现有的第四条当中，仅仅是针对部门预算，而部门预算和政府预算不是同一个层面的事情，所以既要谈政府预算，又要谈部门预算。

　　在政府预算的有关条款当中包含四个预算，这是《预算法》所规定的。但是《预算法》规定的还不够细，之所以这么讲，是因为四本预算之外仍然会有数字，所以对于政府的全部收支来说所包含的内容是不完善的。在四本预算之外，蒋洪建议第一要补充有关政府预算完整性的条款，政府预算包含四大预算；然后应该编制公共收支和公共财务状况未包含在四本预算当中的部分，这是《预算法》的一个重要组成部分，应该编制相关预算的补充材料，在四本预算之外的，第一个是财政专库存储收支，如果这一部分不包含在政府预算里，则不算完整。

　　此外，应将未纳入政府性基金的其他公共基金纳入进来，如果没有在四本预算中体现，应另外报告。此类基金最典型的一项就是住房公积金。

　　蒋洪还表示，目前的国有资本经营预算是很不完整的预算，不应该叫国有资本经营预算，建议改名。在补充材料当中，应该编制国有企业基金的收支利润状况报告，这对于国家财政来说是特别重要的一块。

　　另外，政府以及各项基金的资产财务报告，都应该纳入完整的预算体系当中。所谓的完整性并不单单是指四本预算，换句话说，未包含在四本预算里面的其他的部分，都应该在规定当中体现出来，同时也体现了预算的完整性。

　　预算公开

　　预算公开的规定还不够系统和具体

　　《征求意见稿》第五条规定了转移支付和部门预算、决算公开的细化要求，即一般性转移支付向社会公开应当细化到地区，专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目；部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出，部门预算、决算支出应当按其功能分类公开到项，按其经济性质分类公开到款；规定了单位预算的公开，即各部门批复所属单位的预算、决算，应当在批复后20日内由单位向社会公开。

　　蒋洪表示，第五条是关于公开性的详细解释。部门预算层面的公开应该说是一个亮点。但有关政府预算层面公开透明的规定还不够系统、完善。条例中所表述的仅指转移支付的项目、部门及政府层面的某些项目与社会资本合作。

　　蒋洪建议，第五条应从政府预算和部门预算两个层面来阐述，政府预算的支出功能分类公开到县级科目，此项内容应在条款中予以明确，因为《预算法》里对此没有作明确规定。对于部门预算中的项目支出，则应公开到每一个项目。

　　广州市预算工委主任欧阳知表示，预算公开中提到“涉及国家秘密的事项除外”，对此应设置保密审查环节，保密事项按照《保密法》的规定没有异议，但关键问题是由谁来审查规定的保密事项，不公开应该有手续，有报批，有审查主体。审查主体审批后出具审查意见，报给预算部门或者政府，确定事项公开与否。否则，容易产生较大的争议。因此，保密审查环节在预算于公开中也是非常重要的环节。

　　华国庆提出，部门预算决算由部门公开是否妥当？从实践来看，部门预算公开存在格式不一、细化程度不一等问题，建议部门预算由批复机关统一公开；其次，“部门预算、决算支出应当按其功能分类公开到项”的规定，虽然是对《预算法》的进一步细化，但仍然存在公开内容过于粗犷的问题。此外，从中央国家机关已经公开的部门预算来看，其中都包括“其他支出”，且数额较大；第三，“各级政府与社会资本合作项目及财政补贴情况应当向社会公布”的规定需要进一步明确，如在什么时间向社会公布？在财政投资、财政补贴前是否应当将财政投资、财政补贴情况向社会公开？

　　湖北统计局副局长、中南财经政法大学教授叶青从另一个角度对预算公开提出了建议，他建议预算公开的时候，应使用多民族语言公布，不能只针对汉族，还应考虑少数民族，应把使用多民族语言写进实施细则里。另外，他还建议，预算报告应在人大会上宣读，上会宣读与否其效果也将大不一样。

　　预算编制

　　人大应在预算编制中发挥主导性作用

　　根据《预算法》要求，《征求意见稿》第3章就预算编制时间、编制程序、编制依据、编制要求等内容作出具体规定。一是根据预算法第31条授权国务院规定预算草案编制时间的要求，规定财政部于每年6月15日前部署编制下一年度预算草案的具体事项；地方各级政府、各部门、各单位应当于每年6月30日前启动下一年度预算草案编制工作，县级以上地方各级政府财政部门于每年6月30日前部署本行政区域编制下一年度预算草案的具体事项，规定有关报表格式、编报方法、报送期限等。二是规定各级政府财政部门编制收入预算草案时，应当征求税务、海关等预算收入征收部门和单位的意见；预算收入征收部门和单位应当按照相关财政部门要求提供下一年度预算收入征收预测报告。三是对中央和地方一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的编制内容作了具体规定。

　　蒋洪表示，《征求意见稿》预算编制中第39条到第45条所阐述的内容，总体感觉表述比较空洞，实际意义并不大，换句话说，它并没有把《预算法》里所规定的条款具体化、明确化，反而是笼统化了。

　　蒋洪提到，《预算法》规定非常明确，功能分类编到项，而《征求意见稿》从39条到44条实际上连类级科目都没有完成。蒋洪建议，在预算编制方面，也应分政府预算和部门预算两个层面，政府层面应该要求收入预算编制到目级科目，功能分类编制到项级科目，功能的经济分类编制到本级科目，这都是有明确规定的。

　　欧阳知认为，在预算编制过程当中，人大代表应该可以参与，提前介入表达意见，法律上表述要征求各方意见，既然是征求各方意见，人大代表在编制期间提前参与，根据实践情况来看，是可以做得到的。

　　郑州大学法学院苗连营教授表示，对于预算的编制，关键问题是如何让人大在预算的编制中发挥主导性的作用，因为如果仅仅是参与编制、介入编制，效率很难保证。

　　最典型的就像立法权问题，地方通过立法以此保护部门利益，导致立法出现很多问题。其中一个很重要的原因，就是我们现在绝大多数法规草案的起草部门是政府机关，虽然政府部门提出的法规草案，人大还要进行审议，但由于人大代表目前自身的素质和能力难以对政府提出的草案提出建设性的意见，更谈不上提出否定性、批判性的意见，在这种情况下，人大很难能够对政府提出的法规推倒重来，提出一个真正符合人民意愿和民主要求的新的草案。因此，人大对于预算权的关注和介入更是责无旁贷，预算权的重要性于公民、于国家而言丝毫不亚于立法权。

　　苗连营说，这种情况下，可能就不是简单的介入问题，而是能不能再往前推进一步，实实在在地让预算委员会预算工委在预算编制过程中，发挥主导性的作用。人大应该更积极主动地在一开始就发挥建设性、引领性的作用，这样才真正使预算的编制发挥期待的效果。

　　本报记者 滕娟

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