《环保税法》立法应“内外”并重

　　7月9日是《环境保护税法(征求意见稿)》（以下简称《环保税法》）公开向社会征求意见的截止日期。自公开征求意见以来，国务院法制办、财政部、国家税务总局、环境保护部等部门通过各种形式，紧锣密鼓地举办了多场多层次的座谈会与研讨会，相关立法机构也“高度重视”，收集了不少具有专业性、建设性的修改意见。

　　笔者认为，要想真正获得一部优良完备的《环保税法》，能够肩负起“环保”的历史重任，“内外”并重，尽快还蓝天白云于民众，还安全于民众，应首先关注《环保税法》的立法态度与指导思想。

　　重“内”意味着，对《环保税法》各个条文的内容，要进行全面深刻细致的推敲，同时在立法技术要素方面，也应反复斟酌，听取各方利益相关者的意见。但常识告诉我们，仅仅基于立法机关与政府相关部门“内部”意见的立法，会由于信息不对称等原因，导致诸多缺陷与硬伤，从而背离立法初衷，无法担当应对目前“环保”形势严峻的重任，无法尽快增进全社会和每个国民的健康福祉总量。

　　重“外”意味着，《环保税法》立法必须认真进行五个方面的考量：

　　第一，由“谁”主导？这是因为，谁主导立法活动，谁的意志就可能被更多地体现和反映。基于人性恒久利己、偶尔利他的行为数量规律，政府及其官员主导的立法，就可能更多体现和反映政府及其官员的环保税意志，从而催生“扩权少责”的现象发生，有利于政府及其官员利益的增进。同理，凡由全体国民主导的立法，就可能更多体现和反映每个国民的意志，增进每个国民的健康福祉总量。

　　第二，根据“谁”的意志？毋庸置疑，唯有根据全体或绝大多数国民的环保意志进行的立法，才最可能有助于全社会和每个国民福祉总量的增进。反之，则可能背离。

　　第三，“谁”来执行？《环保税法》立法的具体目的在于通过征收环保税，加大污染企业的经营成本，倒逼其转行转产，或者退出市场，或者通过技术升级，减少污染，从而遏制污染，提高整体环保水平。因此，执法主体权责界限的公正性、明确性与清晰性，执法程序条款的科学性、客观性与系统性，等等，都直接关系《环保税法》的实际效果。

　　第四，“谁”去监督？任何的“法”如果得不到贯彻和执行，都不过是一纸空文。因此，“闭环式”的监督与制衡机制建设，也就成为《环保税》立法不得不考虑的重要外部因素。或者说，《环保税法》要确实发挥其应有的职能，必须明确监督的主体、对象、范围、权限等等。

　　第五，“谁”来问责？“环保”不遵从的行为主体，既可能是排污者，也可能是治污者（税务与环保部门）。因此，要保证对法的遵从，既必须有“问责”的条款与机制，也必须明确“问责”和制裁的主体与权限。毋庸讳言，问责与制裁主体、权限的虚置或模糊，必然导致《环保税法》有法不依现象的大面积存在。

　　总之，《环保税法》立法必须“内外”并重，充分听取利益相关者及其社会各界的意见。

　　文 姚轩鸽

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