专家：行政事业单位内控实施关键在监督

　　2015年12月21日，财政部印发了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号，以下简称《指导意见》），要求各地区、各部门和各单位要把制约内部权力运行、强化内部控制，作为当前和今后一个时期的重要工作来抓，切实加强对行政事业单位内部控制建设的组织领导，紧密结合单位实际情况建立健全内部控制体系。

　　那么，出台《指导意见》会有什么作用？推进的过程中会遇到哪些问题？如何去实施和落实？本报记者就此采访了业界专家。

　　2020年将建成现代化内控体系

　　《行政事业单位内部控制规范（试行）》（下称《内控规范》）从2014年1月1日实施以来，在推动我国行政事业单位内部控制建设，加强廉政风险防控机制建设，促进行政事业单位实施规范化管理、提高行政事业单位内部管理水平和公共服务水平方面发挥了直接重要的作用。但是，在内部控制建设过程中还部分行政事业单位存在重视不够、制度建设不健全、发展水平不均衡等问题，财政部在深入调查研究、广泛征求意见基础上印发了《指导意见》）。

　　《指导意见》明确提出了全面推进行政事业单位内部控制建设的总体目标，要求以单位全面执行《内控规范》为抓手，以规范单位经济和业务活动有序运行为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息技术为支撑，突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行，到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。《指导意见》围绕党的十八届四中全会决定第70项重要改革举措的要求，确定了四项主要任务：一是要健全内部控制体系，强化内部流程控制；二是要加强内部权力制衡，规范内部权力运行；三是要建立内控报告制度，促进内控信息公开；四是要加强监督检查工作，严格考评问责力度。同时，为保证各项任务能够有序有效开展、落实到位，《指导意见》按照共同治理的要求，还从加强组织领导、抓好贯彻落实、强化督导检查和深入宣传教育四个方面做出部署，提出要求。

　　《指导意见》的制定发布，是财政部落实党的十八届四中全会决定第70项重要改革举措的一项主要成果，有利于全面推进行政事业单位内部控制建设，强化行政事业单位内部控制实施效能和对内部权力的制约和监督，更好地发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础，提供有力支撑。

　　目前内控推进尚有难度

　　《内控规范》已经成为国家治理的重要力量，为行政事业单位内部控制科学有效地参与国家治理提供了一个基本框架和实务标准。

　　重庆理工大学会计学院教授王海兵在接受《财会信报》记者采访时表示，目前，企业内部控制规范体系（包括基本规范、应用指引、评价指引、审计指引、分行业操作指南等）已经发展得比较完善，并得到广泛运用。行政事业单位内部控制建设相对于企业而言，进程要缓慢一些，也没有企业内部控制规范体系那么完备。但是，规范从无到有，是一次质的飞跃，为行政事业单位内部组织与管理制度改革提供了一次契机。内控建设与法制建设、文化建设一道，共同构筑了一道不能腐、不敢腐、不愿腐的风险防线。

　　王海兵进一步表示，从更宽阔的时空视域和更深层次内涵表达来看，《内控规范》的实施对于反腐倡廉、构建和谐社会，维护政治与社会稳定，夯实执政基础，以及助推行政事业单位适应新常态、促进中国社会经济转型等方面均有重大的现实意义。

　　北京正为远达管理顾问有限公司合伙人钱进在接受记者采访时认为，在《内控规范》施行两年之后再次下发《指导意见》，一方面是提醒各行政事业单位这项工作是一项长期、持续开展的工作；另一方面是进一步明确推行这项工作的意义，开展方式和工作重点等。在当前反腐、加强监督背的景下，再次下发《指导意见》是有必要的也是及时的。严格按照《指导意见》和《内控规范》执行，既能够提升行政事业单位防范风险的能力，又能够限制权力滥用，也是对行政事业单位干部的一种保护。

　　钱进同时认为，行政事业单位推进内控的前景并不乐观。他分析表示，主要存在以下几方面困难。一是人员配置问题。多数行政事业单位并不会设立专职内控部门或人员，在人力资源配置上的短缺会限制工作开展的效率效果。近几年，各方大力推行内控体系，使得专业内控人员较为短缺，行政事业单位的薪酬也难以吸引到合适的人员。二是内控监督问题。企业内控监督部门通常直接向董事会汇报，因其职责主要是监督管理层执行内控规范情况。行政事业单位由于不存在董事会，内控监督主体就有缺位的可能，这样会导致监督的独立性不足。没有很好的监督，推进内控的效果就可能会打折扣。三是内部信息沟通问题。行政事业单位通常各个部门各司其职，在信息上缺少沟通，部门之间审核、讨论议题等互相监督的方式、方法，由于惯性原因很难实施，会形成一项重要业务活动全过程集中于一个部门甚至一个人的现象。这种长期形成的工作分工和工作习惯很难在短时间内改变。四是内控体系化问题。一个企业集团可以建立一套较为统一的内控体系，但在行政事业单位较难统一。因行政事业单位上级机构通常并不对下级机构有直接管理权限，这样就会各自按照各自的理解开展内控工作，较难形成统一的体系运行。

　　内控实施应加强监督

　　《指导意见》已经出台，如何实施和落实是下一步面临的问题。与上市公司、企业集团相比，行政事业单位决策机制随意性较大。钱进认为，首先，要明确决策机制。在决策权限划分、会议组织、会议表决和会议纪要记录等方面有更明确、更规范的要求，限制权力滥用。其次，要加强内控监督。有管理权限的上级应统一组织开展对下级的内控评价，平级监督难以开展，应聘请第三方机构协助监督，避免出现内控监督的真空地带。再者，重整内部流程。对行政事业单位内部事务性工作，应进行流程重整，统一职责于某一部门（如采购、合同管理、信息化建设等），规范流程，避免各部门各自开展，既提高效率，又能预防舞弊。行政事业单位涉及资金、资源分配的事项较多。钱进表示，最后应延伸内控要求，对申请资金、资源单位的内控提出要求，这样既能够减轻监督的压力，也能够防范资金、资产损失的风险。

　　目前在业务控制层面上，属于行政事业单位内部的主要是经济业务控制。王海兵表示，《内控规范》仍需进一步修改和充实。在试行的基础上，还可以扩大控制半径，从会计控制、财务控制、主要经济业务控制扩展到经济业务控制和全面业务控制。继续扩大经济控制的领域，包括但不限于预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等内容，还可以将资金管理、投融资管理等经济业务纳入其中。此外，从制度的范式改革方面来看，财政部主导的规范体系在会计控制、财务控制、预算控制乃至经济业务控制等方面，具有强大的功能，而非财经领域，则可以考虑由财政部牵头，联合其他部委，共同完善行政事业单位内部控制规范，将经济控制领域扩大至非经济领域，包括组织架构、发展战略、人力资源、社会责任、组织文化、业务外包、信息系统、财务报告等其他方面的内部控制，从而实现行政事业单位的全面内部控制。

　　王海兵还就内控体系的细化和落地及加强领导和监督提出了自己的见解。他表示，从整体来讲，规范还处于粗线条和试行阶段，需要在实施和反馈过程中去不断修复和改进。发现的共性问题，要从顶层架构、制度设计、机制设计上加以解决，积累的成功经验要沉淀下来形成宝贵的智慧资本。尤其是规范的应用指引、评价指引、审计指引、分行业操作指南也应加快研发。例如国家部委和地方政府部门内部控制就有差异性，医院和高校的内部控制也具有差异性，完善规范体系，提高规范的可操作性，发挥规范的作用力和影响力。而加强领导和监督是落实内控体系建设、优化内控的着力点。

　　《内控规范》第一章第六条规定：单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责；第二章第九条规定：单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，单位领导担任组长；第五章第六十三条规定：单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。

　　王海兵认为，以上这三条内容非常重要，各单位应遵照规范并结合自身实际情况，落实内部控制的领导责任和监督责任，提升行政事业单位内部控制的强制性和有效性。

　　王海兵最后表示，行政事业单位内部控制规范的试行，是一件大事、喜事。对内，规范的实施能够对权力进行合理约束，从制度上为领导和员工构筑了防护层；对外，规范的实施提高了行政事业单位公共服务的效率效果和社会满意度。行政事业单位内部控制是组织的免疫系统，通过控制风险，来达到促进组织发展和创造社会价值的目的。各相关单位应积极推动执行，并通过各种途径，反馈设计及运行效果，建言献策，共同努力把我国的行政事业单位内部控制规范做好、做实。

　　本报记者 滕娟

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