彩票资金使用遭质疑 万亿巨款去向待明晰

　　近日，一桩福彩双色球开奖时发生的“异常”事件引起了人们的注意。2015年1月25日，由中国教育电视台直播的福利彩票“双色球”15011期开奖，在事先没有预告的情况下突然取消。随后，晚9点54分，中国福利彩票发行管理中心唯一指定网络信息发布媒体--中彩网官方微博发表名为“紧急通知”的微博，称“由于销售数据通讯传输故障，导致本期双色球摇奖无法按时进行，待故障排除后再在公证员的监督下进行开奖”。但在当天晚上11点40分左右，中彩网官方微博却出乎意料地在网上公布了双色球15011期的中奖号码。

　　这个消息一经放出，顿时引起了网友的激烈讨论，有不少网友纷纷质疑双色球的开奖过程是否如中彩网官方微博所述的那样真正做到了公平。1月27日，中国福利彩票发行管理中心在其官网发布了一份说明，对15011期双色球延迟开奖事件中的技术故障进行了解释。

　　说明中称，此次双色球开奖取消，是由于在销售数据的汇总过程中出现故障，无法统计当期双色球销售总额，导致不能向中福彩中心传输数据。对此，经过技术人员的分析查找，故障原因是彩票销售数据的索引异常。说明还指出，彩票销售数据文件与数据索引文件是完全独立建立，因此索引数据文件的建立并不影响整个彩票销售数据文件的真实性、完整性、可靠性。

　　虽然官方最终就此次双色球开奖异常事件做出了解释，但在开奖过程中所出现的问题也应引起我们足够的重视。双色球开奖程序的漏洞，表明我国现阶段对彩票资金的内控存在着一定的问题。而这样的情况如果不加以有效规范和约束，“千里之堤溃于蚁穴”，长此以往就会形成彩票资金使用的巨大黑洞，造成社会资源极大地浪费。

　　2014年11月中旬，审计署派遣18个特派办，每个特派办负责一个省，对全国共计18个省开展彩票资金审计工作。审计的主要内容是彩票资金的管理使用，也根据审计中发现的问题对彩票运行机制提出建议。而审计署的这次追加项目，也开启了摸底彩票资金管理使用情况的第一步。

　　近几年来我国的彩票销售市场及其火爆。据统计，自我国彩票销售推出以来，截至2014年9月，包括福利彩票和体育彩票在内的彩票销售超过1.7万亿。随着彩票销售的增长，按比例提取的彩票发行费和彩票公益金也同步猛增。巨额的彩票公益金和发行费的管理、使用情况成为了社会关注和监督的重点。

　　那么，在彩票资金的使用过程中可能出现怎样的问题？在对彩票资金的审计中，又应关注哪些方面？当前我国对彩票资金的使用又有着怎样的制度规定和监管措施？对此，笔者采访了相关业界专家，让我们一起听听专家的看法。

　　彩票资金使用弊端多

　　资深注册会计师、江苏省南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕在接受《财会信报》记者采访时指出，我国目前的彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金三类，彩票资金的构成比例由国务院决定。通常，彩票销售额的50%留作奖金池用于支付彩民的中奖奖金，15%作为彩票发行费用于支付彩票机构的业务费和代销者的销售费用，35%作为彩票公益金上缴国家用于社会公益事业。所以，对彩票资金使用的问题也应该从三个方面进行分析。

　　彩票奖金的使用问题。1月25日福彩双色球开奖突然取消改用网络公布中奖号码，致使中彩网网友们纷纷质疑双色球造假，怀疑中奖人员是中福彩内部人员。如果真的存在造假，那就是彩票奖金使用中存在舞弊。根据《彩票管理条例》第四条规定，彩票的发行、销售和开奖，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。《彩票管理条例实施细则》第三十四条还规定，彩票发行机构、彩票销售机构应当向社会公告彩票游戏的开奖方式、开奖时间、开奖地点。

　　刘志耕说，不仅中彩网官方微博的解释含糊，说服力不强，而且开奖突然取消后在没有重新公布开奖时间的情况下，又突然改用网络公布中奖号码，此情况缺乏必要的公开与透明，不仅涉嫌违反了《彩票管理条例》及其实施细则的相关规定，而且从目前所了解的情况来看，不能排除有舞弊的可能。

　　彩票发行费存在的问题。一是制度源头的缺陷：民政部数据显示，我国启动彩票事业20多年来，发行规模已累计达1.7万亿元。仅2014年全国销售彩票额就达到了3823.78亿元，同比增加730.53亿元，增长23.6%，按照15%的比例计算，仅2014年彩票发行费就高达573万亿元之巨。扣除用于彩票代销者的销售费用约250万亿元后（按照平均费率6.5%测算），仍有约320多万亿元用于彩票机构的业务费，在严格执行财经纪律，不浪费、不挥霍的情况下，此巨款如何规范使用成为有关部门很大的难题。

　　《彩票管理条例》第二十八条规定，随着彩票发行规模的扩大和彩票品种的增加，可以降低彩票发行费比例。但是，尽管十年来我国彩票发行规模急剧扩大，但多数彩票品种的发行费标准十余年没有降低。由此可见，巨款彩票发行费是制度规定的，是制度的缺陷。

　　二是内部控制执行缺陷：钱多，内控执行又不严，自然容易滋生贪污、权力寻租等腐败问题。国家体彩中心及陕西、青岛等地彩票中心的多位负责人先后落马就是源于这方面的问题。如此大额资金用不掉怎么办？奢侈、浪费也就在所难免，大兴土木，变相盖楼堂馆所，有的甚至曾斥2000万购买当时国内最顶级的豪华游艇。在内控不严的情况下，出现这些问题也就不足为怪。

　　彩票公益金存在的问题。在公益金使用上，最大的问题的是长期不使用，其次是使用不当。长期不使用是将相关资金长期滞留在账面上。据调查，约有一半彩票公益金长期滞留在账上“睡大觉”，这是有关部门的严重不作为，是对社会公益事业的严重不负责任，是典型的渎职。而使用不当是没有将彩票公益金用到真正的福利或体育事业上：一是直接挪作他用。按规定彩票公益金不得用于平衡财政一般预算，但很多地方在行政经费不足时，往往就用彩票公益金补充，如用于补充办公经费不足，用于发放人员工资等。更有甚者，被一些地区的民政、体育等主管部门用于建楼、买车等；二是偷梁换柱。表面上用于了相关福利或体育部门，但实际上还是改变了用途，将彩票公益金用作了办公经费的开支，并非真正用于社会公益事业，而且这方面违规使用的支出占比还很大。

　　此外，刘志耕还对彩票资金使用过程中存在的问题提出了相应的解决建议。他说，一是一定要查明、查深、查细违法、违规、违纪情况，切实纠正错误；二是务必加大处理处罚力度，对出现的问题一定要严惩不贷，绝不姑息。不仅要处理相关方面的直接责任人，更要严肃处理负有领导责任的相关领导人；三是从发现的问题中吸取教训，切实堵塞漏洞，改进今后的管理和监督；四是今后一定要全面、详细、公开对彩票公益金的使用、检查、处理、纠正的全过程，全面彻底接受社会监督。

　　同时，刘志耕还建议，在彩票资金审计的过程中应特别关注几个方面：一是检查前要加强对检查人员的组织纪律、检查纪律和职业道德教育，检查人员一定要严格执行检查制度规定的检查程序、检查方法和检查纪律；二是检查前检查人员一定要掌握清楚彩票方面的法律法规，弄清楚社会福利、体育等社会公益事业的概念和具体范围，防止偷换概念、变相挪用、鱼目混珠；三是一定要检查到对彩票公益金使用的具体明细情况，检查整个资金的使用过程，如从资金使用的预算、采购招投标、相关合同、采购发票、资金支付、工程或货物的验收或发放及决算。相关经办人、验收人、批准人等各方面的资料和手续一定要全面、真实，务必仔细检查其合规性、合法性；四是加强对彩票公益金内部控制的检查，一定要检查彩票公益金使用的合理性、逻辑性，严查各类违法、违规、违纪问题，防止利用职务之便吃拿卡要、贪污受贿等权力寻租问题的发生。

　　彩票资金监管体系仍需完善

　　刘志耕还表示，根据《彩票管理条例》第三十三条规定，彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业，不用于平衡财政一般预算。彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，实行收支两条线管理。这是我国当前对彩票公益金使用作出的最主要的规定。《彩票管理条例实施细则》第五十七条补充规定，彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，实行收支两条线管理，专项用于社会福利、体育等社会公益事业，结余结转下年继续使用，不得用于平衡财政一般预算。由此可见，我国目前对彩票公益金使用方面的规定较少且不具体，不具有可操作性。

　　从存在的问题来看，目前我国对彩票资金使用的监管确实比较薄弱：一是监管的方法和手段不多；二是监管往往走过场、形式主义或监管有漏洞；三是上级部门出于地方保护等思想进行行政干预，或检查人员有“老好人”思想，检查结论往往是与相关部门协调或权衡的结果，并没有全面真正地揭示问题；四是对检查后发现的问题处理处罚不严，违规成本太低，违规责任人往往得不到应有的惩戒。

　　因此，从中可以看出我国的彩票资金要想做到规范使用还有很长的路要走。对相关的制度体系进行必要的补充和完善才是解决这一困境的根本途径。“目前的彩票制度设计不仅较粗糙，而且已落后于形势的发展，很大程度上使得对彩票发行的监管、资金的使用等方面有很多弹性或漏洞。所以，必须根据形势的发展及时修订相关法律法规，堵塞漏洞，防患于未然。”刘志耕还补充道。

　　文 国炜

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