专家：税收法定应以民生为价值取向 尽早入宪

　　2015年4月是我国的第24个税收宣传月，其主题是“新常态、新税风”。为了更好地宣传税收法定主义在经济社会发展中的重要作用，4月24日，由中国法学会财税法学研究会主办，首都经贸大学法学院与中国青年政治学院法学院协办的“税收宣传月学术研讨会”在中国青年政治学院成功举办。

　　本次会议主题是“税收法定主义与民生”，来自全国人大常委会预算工委、中国法学会财税法学研究会、国家税务总局、北京大学、中国人民大学、中国社会科学院、中央财经大学、首都经贸大学、中央民族大学、北京工商大学、中国青年政治学院、山东财经大学、上海对外经贸大学等单位的20余位专家、学者以及相关媒体的记者参加了本次会议。

　　背景

　　刘剑文：税收法定的那只翅膀张开了

　　本次会议由中国财税法学研究会副会长贾绍华主持，中国财税法学研究会会长刘剑文、首都经贸大学法学院院长喻中、中国青年政治学院法学院执行院长吴用分别致辞。

　　刘剑文在致辞中首先阐明了举办此次会议的背景和目的。他指出，今年“两会”的召开及《立法法》的修订，是我国法制建设中的里程碑，将会改变我国的法治生态、政治生态和社会福利，其意义不言而喻。此外，每年的四月是我国的税收宣传月，宣传税收法治，支持税务总局的工作，让社会及纳税人更好地理解税收法定和税收法制也是财税学者应有的责任和义务。

　　刘剑文表示，税收法定的解读层面较多，但无论如何解读都不能忽视民生，应通过税收法定来发展、重视和提升民生，进一步完善我国关于民生的制度。税收法定和罪刑法定是保护公民人身权和财产权的两大基石，也好比鸟之双翼。罪刑法定原则已在二十年前深入人心，但税收法定原则的翅膀一直没有张开。尽管以往的《立法法》对税收法定原则有了规定，但也仅是宣示性的，其有无实际意义并不大，但此次的《立法法》对税收法定原则作出了进一步的明确，说明法治的另一只翅膀也张开了。因此，中国法治的这只大鸟将会飞得更高更远，更有利于推进中国梦的实现，从而把梦想变为现实。

　　刘剑文认为，新通过的《立法法》对于税收法定原则的贡献体现在该原则不仅限于宣示，还列举了具体的规定，明确了税种的设定、税率的确定、税收征管方面等基本制度，和三审稿相比，《立法法》将税率的确定写入其中是对全民最好的宣传，第8条第6项中的“等”已将纳税人等内容包含其中。这是一个方面的变化。另一方面的变化是税收的规定原先置于《立法法》的第八条第8项，与经济基本制度等并列，现在专门单列一项，体现了立法机关和中央高层对税收法定原则的重视。第三个变化是税收法定原则置于财产权保护的首位，放在对国有财产征收征用、民事基本制度和基本经济制度之前，体现了该原则地位的重要性。由此可见，税收在国家治理中的枢纽地位，也正体现了十八界三中全会所提出的财政是国家治理的基础。

　　其次，能引起整个社会关注有两个领域：宪法和财税法。财税法受到李总理、张高丽等中央领导的高度关注，说明中央高层对于“钱”的态度发生了革命性的变化。如何用好国家的“钱袋子”，发挥财政在国家治理中应有的作用，这方面税收法定原则的重要性尤为凸显。从去年《预算法》的修改到今年税收法定原则的确定，让许多经济学者对整个法学界刮目相看，似乎其它法还受惠于财税法。财税学者们在国家大变革时期发挥了应有的作用，在工作上取得了明显的成效，但也仅是借势和借力而为，要感谢依法治国的大背景。

　　刘剑文在致辞中还提出，三中全会的规定在实施过程中有几个问题需澄清。一是形式法定与实质法定。目前仅解决了税收的形式法定，即税收的基本制度只能通过法律制定。下一步要解决税收的实质法定，即在税收立法中要体现公平税负、量能课税、生存权保障等原则。二是税制改革与税收法治。目前的共识是改革需要在法治的框架下进行，这样，改革才有方向盘和指南针；对于过渡期税收法定原则的实施分步骤、有重点，目前存在的误解是，一旦进入税收法定政府则什么都不能做，这是片面的认识。落实税收法定原则有一个总体的安排，该原则的落实尤其有阶段性，5年的过渡期中政府可以有所作为。法治讲究良法善治，过渡期内的行政法规未必不是良法，其衡量标准要看是否有利于民生，减税是有利于纳税人的。例如，房产税的试点并不违反税收法定，因为是有利于纳税人的。

　　他认为，对税收法定可以从两个层面的两个维度解读。从纳税人角度来看，提高纳税人的税法遵从度和保护纳税人；从政府方面来看，规范限制了政府的权力，同时也授予和保护了政府的权力，减少行政机关在执法过程中的风险，让干部少犯错误、不犯错误。

　　喻中在致辞中表示，此次会议的主题非常重要，税收法定既关系民生，更关系国家的法治和宪治。在相当程度上，人类的一部宪治史和宪政史完全可以在税制史中得以折射。税是国家权力的物质起点，也是公民和国家进行交往的最为关键的纽带。因此，今天的会议实际是在回应税收宣传月，也是在搭建税制和宪治的税收交流平台，对我国的税制理论和实践，以及宪制理论和实践有着重要的影响。

　　吴用认为，本次会议的主题及召开时间都属于恰逢其时。十八届三中、四中全会推动全面依法治国，法定（罪行、税收、物权）主义是对人身权利和财产权利最为关切的事宜，公权和私权的协调分配问题，全面推进依法治国、全面建成小康社会，是法治的应有之义。

　　原则

　　税收法定应尽早入宪

　　国家税务总局政策法规司副司长张学瑞在作主题发言时表示，《立法法》修正案对税收法定的本质内涵更加确定，外延更加明晰。法定的具体内容、税率等热点是民众的呼声；税收法定主义是国家最强烈的意志，财税法学会在这一过程中居功至伟。

　　张学瑞认为，落实税收法定原则应是目标和过程的统一。要把握规律性，注重阶段性，不能激进，要根据具体的国情和税收情况来处理。此过程需要解决良法善治的问题，良法是否符合广大人民群众的利益和呼声，是否反映现实情况的要求，是否符合自然的定律和最基本的要求。在追求形式法定基础上追求实质法定，既要发挥人大的主导作用，又要对现行规章和规范性文件的废改施。税收法定原则需要建立牢固的基本制度基础，需要建立上下贯通、结构合理、科学可行、功能齐全的制度。

　　张学瑞还表示，法的生命在于实施，所以善治也很重要，如何推进发展，深化改革，法律法治不能僵化，需要人情味，体现人性化。税收宣传月是国家层面的大事，不仅是税务部门的事，需要广大的人民群众一起参与，需要全社会各个部门的共同努力。税务部门要更加科学和民主一些，营造一个良好的环境，将税收法定主义再往前推进一步。

　　中国财税法学研究会副会长、全国人大常委会预算工委法案室原主任俞光远表示，税收法定原则的重大意义在于，它是依法治税、理财、治国、反腐倡廉的需要，有利于预防和惩治腐败的发生；是保护纳税人权益的需要，可促进社会的公平正义，是市场经济的保护神，也是纳税人权益的保护神。

　　俞光远认为，落实税收法定原则的核心内容表现在三个方面：首先，税种、税制及其税收的八大要素需要由人大制定法律来确定和调整。税收的试点也需人大批准；其次，税务部门应当依法征税；再者，纳税人必须依法纳税，依律缴税。

　　俞光远提出，税收法定原则的全面落实与推进需抓住几个重点：在税收立法方面，要加快税法体系建设，真正做到有法可依。虽然难度很大，利益多面，任务繁重，但也需加快进程；同时，人大应收回税收立法权，改变税收部门立法色彩过浓的倾向。由于经济发展的需要，社会主义市场经济体制已经基本建立，立法需脱离部门的立场，上升到国家的层面，小道理需服从大道理。建立简单实用和便于操作的良法。

　　在税收执法方面，一是税务部门要强化意识，转向征税服务的立场；二是税务部门严格依法征税，改变以往按照计划和指标征税的做法，过头税、人情税等现象需改变。

　　在税收司法方面，一要建立对纳税人的税收法律救济制度，落实对群体的法律救济服务，如建立纳税人维权协会；二要健全受理纳税人税务投诉机构，设立税务监察机构，健全受理纳税人税收诉讼的机构，建立专门的税务法治机构，如德国的税务法庭等。

　　中央民族大学法学院教授熊文钊把对税收法定原则的认识总结为“三从三到”，从原则到规范、从口号到行动、从云端到人间；他表示，在立法博弈的过程中，财税法学者们倾注心血、迸发激情，得到了全社会的关注并取得了效果；《立法法》的修改若没有相关要素的规定则会使该原则落空；税收法定原则促进民有、民主、民生的实现，是依法治国首先需依宪治国的要求。

　　他建议，尽快启动税收法定入宪，《立法法》的修改并没有较好地解决税收法定问题，并不能很好地实现税收法定原则的落实。刘剑文教授多次提出的税收法定入宪有重要的意义，这是下一步需要推动的重大问题，十九大之前是否可以考虑？税收法定原则的贯彻落实不能将《宪法》放到一边盲目地往前冲，应依据《宪法》推进。

　　中国财税法学研究会副会长、国家税务总局原司长贾绍华在发言中谈到，死亡和税收是人生不可避免的两件事，税收贯穿于人生各个不同的阶段，其重要性不言而喻。他分别从税收法律关系、税收实质法定、税收征收程序法定等角度对税收法定的范围进行了解读。此外，他还提出了应加强税务教育的观点，强调应重视对财税法的教学和科研。

　　关系

　　税收法定可促进民生问题解决

　　在谈到税收法定与民生的联系时，张学瑞认为，税收法定和民生具有天然的、不可分割的联系，两者的意义重大。

　　他指出，税收法定从其本质来看，是对国民财富的剥夺，对每个人的生产和生活都有着极其重要的影响，关乎民生，涉及每个人的财产权和自由权。之所以将其上升到法定的高度，目的在于约束和限制政府这只无形的手，限制政府权力。未来立法博弈激烈，是一种大的趋势，也是社会进步的体现。

　　中央财经大学法学院教授甘功仁认为，把税收法定主义与民生联系在一起，实际上就是建立“民生财政”的问题。从财政领域谈民生，可以有更开阔的视野，更宏观的角度。平时谈到“民生财政”时，往往都理解为要加大在教育、医疗、养老、住房保障等方面的财政投入，当然这些是建立“民生财政”非常重要的内容。应当说，我们在这方面欠账很多，投入严重不足。构建“民生财政”，应当在财政支出中，使用于教育、医疗卫生、社保和就业等民生方面的支出占相当高的比例。就现状而言，差距还相当大。但如果把“民生财政”中的民生问题局限于此，那么对“民生”内涵的理解就显得不完整。

　　对于“民生财政”领域的“民生”问题，甘功仁具体提出了以下四个方面的建议：

　　第一，以财政促进西部的发展。中国东部与西部的经济发展水平存在较大差距，且这一差距在改革开放以后越来越大。西部落后的重要原因之一是国家将发展的重心放在了东部，东部地区得到了西部地区的低价资源、能源和人才的支持，从一定意义上说，东部地区的发展是以西部的落后为代价的。西部地区缺的不是资源而是资本，但东部的资本在西部投资获得资源收益后，并没有将收益用来建设西部，而将收益都带走了，留给西部地区的是被破坏、被污染的生态环境和贫穷。从北京坐飞机去乌鲁木齐大概需要4个小时左右的时间，其中有两个多小时的航程都是在茫茫荒漠的上空飞行，往下看都是一望无际没有一丝绿色的沙漠，令人感到十分震撼。澳大利亚的版图与我们差不多，他们的城市、人口都集中在沿海地区，腹地基本上都是没有人烟的大戈壁、大沙漠。因为他们只有3000多万人口，生存空间有沿海地区就足够了。而我国有十四亿人口，是澳大利亚人口的40多倍，仅沿海地区难以容纳这么多人口生存。如果我们的政策、法律制度包括财政政策和制度不扶持西部的发展，那么大批的西部人口将还会向东部迁移，到那时，西部便真正成了蛮荒之地。我们的财税改革和财税制度应该给予西部更多的政策倾斜，为他们提供优先发展机会，如扩大资源税范围、开征环境税、加大转移支付力度等。

　　第二，以财税改革促进城市与农村协调发展。城乡差距不仅仅是收入的差距，更大的差距是公共服务水平、基础设施水平。回顾历史，中国的城市发展是以牺牲农村发展为代价的。据报道，中国消费者2014年在国外消费的总金额超过1500亿美元，豪华奢侈品80%以上都是中国消费者购买的，奢华消费世界排名第一，用挥金如土来形容绝不过分。可是我们的广大农村还有相当多的地区处在贫困状态，处于贫困线以下的人口达到1亿多。所以，农村发展问题也是一个非常大的民生问题。要实现可持续发展战略，城乡之间必须协调发展，实行功能互补、结构互补、互利互惠。对于农村的发展，财税政策的作用非常重要，可以通过积极的财税政策加大对农村经济的扶持，引导资本流向农村偏远落后地区，同时加大转移支付力度，扶持农村的经济发展。

　　第三，以财税改革促进中小企业的发展。我国中小企业解决了75%以上的城乡就业和90%以上的新增就业，中小企业最大程度地吸纳了社会剩余劳动力，为我国经济增长和社会稳定做出了重要贡献。但是，由于财税政策并没有眷顾中小企业，他们的发展极其艰难，许多中小企业倒闭，员工失业，从而失去了基本的生活来源，严重限制了购买能力的增长。

　　第四，降低税负，提升老百姓的实际可支配收入水平。从1994年实行分税制改革之后，中国财政收入的增速几乎每年都是GDP增长的两倍。据中央党校周天勇教授的统计推算，2013年，全国各级政府的预算内财政收入为12.9万亿，平均每个人负担大概9000多元，加上土地财政收入、社会保险收入、行政收费收入，总计各级政府的财政收入约21.7万亿，占GDP的比重达到38%，人均负担达到1.6万元，与全国居民的年平均实际可支配收入持平。

　　分税制改革后的20年，政府的财政收入翻了40多倍，而老百姓的收入只翻了七倍多，导致初次分配中城乡居民可支配收入下降。税负是直接涉及民生的问题。修订的《立法法》规定了税率法定，这是非常关键的一个问题，因为税率的变动是最重要、最有效的因素，人们进行经济活动，最关心的不是收入总额，而是税后可支配的收入净额。

　　甘功仁最后表示，税收法定的实质内容在于所定的财政法税收法是否科学，是否有利于促进解决民生问题，有利于促进保障民生问题。希望国家在贯彻落实税收法定原则的整个过程中，能够始终不忘民生问题；也希望在财税法研究过程中，能够把财税法治如何促进民生问题的解决作为重要课题。

　　高度

　　税收法定应以民生作为价值取向

　　北京工商大学法学院副教授郝琳琳认为，民生的基本要义是基本消费的平等化。她指出了改善民生与税收法定原则的关系。改善民生税法应该有担当，税收法定也应以民生作为其价值取向，并以消费税为例进行了阐述。她指出，纳税人都期待着实质上的以民生为标准来衡量税法的价值，来落实和实施税收法定原则，从而保护税收的正义，保护纳税人的基本权益。

　　刘剑文作总结发言时指出，本次会议从哲学、经济学、法理学等角度对税收法定进行了讨论，开拓了眼界和视野。税收法定仍有很多重大的问题需要解决，如税收的基本制度，如何逐步实施税收法定原则等。

　　刘剑文同时强调，应站在国家治理的大局角度，关切国家到底需要什么样的财税制度，如何实现财税功能。

　　刘剑文还提出，应加强对税收法定原则的宣传和普及工作；加强对国民税收教育的启蒙，将税收宣传月变为国民的行动；并建议开设税收法庭和法院，将税收宣传变为税法宣传。

　　本报记者 滕娟

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