刘剑文：开征房地产税应以减税减费为前提

　　近日，有消息称，房地产税立法初稿已基本成形，主体税种或由房产税、城镇土地使用税合并，具体税率或由地方在中央确定的税率区间内自行决定，目前正在内部征求意见及完善中。

　　而在稍早前，财政部部长楼继伟在向十二届全国人大常委会第十五次会议作2014年中央决算报告时就表示，今年将配合做好房地产税立法工作，加快房地产税立法并适时推进改革。

　　此外，中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文曾指出，在本轮税制改革中，“营改增”和房地产税改革是主要推进方向。相比之下，房地产税立法更显重要。“营改增”主要是减轻税负，因此在人大立法之前，还可以通过国务院修改有关的税收法规的形式进行。而房地产税改革则是要扩大征收范围，涉及增加纳税人的税负。同时，房地产税是直接税，纳税人对增税的反应最为敏感、直接，因而非常需要通过立法来推进改革，以此凝聚共识、减小阻力，以程序正当性保障目的正当性。刘剑文认为，房地产税立法应当成为落实税收法定原则的突破口，成为今后税收立法的标杆。

　　本报记者就此采访了业内专家。

　　简化税制、清费立税势在必行

　　房地产税改革难度大是业内人士普通的共识。目前基本明确主体税种或由房产税、城镇土地使用税合并，而与其相关的还有建设环节涉及耕地占用税、契税、城镇土地使用税、建筑安装营业税及附征城建税、教育费附加、企业所得税和印花税；交易环节，卖方销售需缴纳销售不动产营业税及附征的城建税和教育费附加、土地增值税、企业所得税或个人所得税。

　　中央财经大学税务学院副院长张广通在接受《财会信报》记者采访时表示，此前房地产税最大的争议是该不该征税，现在已进入立法阶段无须再讨论。目前改革的难点有二，一是税与费是否应该都征收？二是房地产税是否存在重复征税的问题？

　　关于税费并收问题，张广通认为，这是由我国的特殊国情决定的，也就是说我国政府既是城镇土地的所有者又是公共权力的拥有者，这种双重身份决定了我国与许多私有制国家不同，政府既通过税收取得公共收入，又通过收费取得房地产开发和转让的非税收入，如何协调税与费的关系，消除市场主体的疑惑，不是一个理论问题，而是一个实践问题，最终出路只能是调整税费关系、清费立税。

　　至于另一个重复征税的问题，张广通表示，这个问题饱受老百姓诟病，应当通过减并税种、调整税制结构来解决，适当简化税制势在必行。

　　张广通表示，目前正是全面深化改革的有利时机，通过顶层设计，加大改革力度，一揽子解决房地产税制存在的问题是有可能的，但目前处于酝酿阶段的房地产税制改革方案是不能令人满意的。比如契税虽然是个小税种，但税负并不轻，且与印花税重复征税。城建税和教育费附加属于税上加税，名不正言不顺，理应取消，但仅从房地产税这个方面不能解决问题，它涉及流转税全面改革。“营改增”后，房地产营业税改为增值税是合理的，但改革方案如何设计、推进步骤如何尚不明确。土地增值税是否取消，或与增值税、企业所得税合并，目前还不得而知。

　　刘剑文认为，房地产税征收，首要问题是住房信息的搜集，是不是能把每户、每人的住房信息收集完全。另外一个是全国信息的联网，这属于技术问题。

　　山东财经大学经济研究中心主任、山东省财税金融法学研究会副会长潘明星同样认为，厘清房源是房地产税改革的难点之一。他表示，从今年3月1日起施行的《不动产登记条例》的执行情况看，效果并不理想，实际登记率并不高。难点之二是价值评估。不同时期、不同地区的房屋价格肯定存在差异，以发票金额为计征依据肯定不合理。

　　不过有业界人士认为，房地产税虽然已形成初稿，但是由于目前经济下行压力巨大，必须依赖房地产给予相应的支撑，且顶层设计尚未完成，各方面技术问题尚未解决，包括税率的制定、免税的条件等以及税收的征管都是难点问题。因此，短期内征收房地产税的条件完全不具备。

　　增税应以减税为前提

　　房地产税是直接税，税痛明显。在个税征收模式还没有转变的现行税制下，无疑将会加重纳税人税收负担。业界人士表示，早前，有不少刚需购房者对房地产税存有疑虑，很担心自己“被涨价”“被征税”。甚至有特大城市老城区的居民表示，仅有的一套自住房，在房价大幅上涨后会不会也“躺枪”？

　　对此，刘剑文表示，从法理上来讲，凡是拥有房地产就应该缴纳房地产税。但这并不意味着有房地产就一定要教纳房地产税，其中还有关于费用扣除标准、起征点的问题，所居住及使用的面积是不是达到了法定的标准，没有达到法定标准应该是不需要征税的。

　　刘剑文还指出，房地产税的增负应当以其他房地产税费的减负为基础。

　　知名财税伦理学者、西安市税务学会副秘书长姚轩鸽表示，要全面开征房产税，“免征额”是道绕不过去的坎，必须让国民弄清楚三个问题：为什么要设计免征额？如何确定免征额？免征额应该确定为多少？

　　免征额与起征点不同。免征额内可以免除纳税义务，无需承担相应的税收负担。但起征点则不一样，一旦达到某个额度，则要全部交税，承担相应的税收负担。

　　姚轩鸽从伦理学的角度对免征额作了进一步阐述。他表示，免征额不仅房产税有，个人所得税等税种也有，其设计主要是基于一种伦理价值观念，即人道主义的伦理精神。究其本质，它是人的基本权利在税收治理活动中的体现，是对人的基本权利的一种制度性尊重与保障。而且，这是自然赋予每一个人的——人人应该且必须平等地享有的安居的基本权利，任何人不得以任何理由无视和剥夺。他介绍，安居作为每个人的基本权利，其伦理根据在于，每个人都不可选择地参与了社会共同体的缔结。在这一点上，任何人都是完全一样的。因此，也应该完全平等地享有生存与发展所需要的起码的最低的权利，包括安居权利。

　　免征额究竟应该确定为多少？究竟是按套设定还是按面积确定？是根据存量还是根据增量？或者是“套”与“面积”综合考虑，或者“存量”与“增量”兼顾？这个问题十分复杂，但却急需解决。

　　姚轩鸽认为，既应该尊重作为人的基本权利之需求，也应该用发展的眼光来探讨。应该在保障国民的基本生产生活的基础上，关照国民的尊严与体面。一句话，能就高，不就低。毕竟，居住权的内涵也是随着时代的变迁不断发展和扩大的。根本说来，免征额的设计和决策，必须自觉抛弃聚财式的传统治税思维方式，不要让房地产税承载过多过高的社会职能，比如抑制房价，维稳等等。

　　而张广通认为，房地产税以房地产评估值为依据征收，是国际惯例，因为居民拥有较多房地产的目的也是为了增加房地产的溢价收益，政府从中分享一部分，既体现了土地的国有性质，也是对居民过分依赖房地产涨价的抑制。房地产税改革方案在设计时，应充分考虑多种因素，倾听各方面的意见，不能简单化以宽免一定的面积来征税，否则执行难度将非常大。他表示，对这种涉及千家万户切身利益的税种，相信政府在正式立法前，一定会广泛征求社会公众的意见，慎重决策。

　　张广通同时表示，降低企业税负，提高个人税负，是我国税制改革的未来趋势，也是国际潮流，但这个过程是漫长的。目前国家大力提倡大众创业、万众创新，如果房地产税过重，创业和创新将举步维艰。所以，税负结构在企业和居民之间进行优化调整是大势所趋。就房地产税而言，改革后，哪些居民的税负会明显增加，哪些居民会零税负、哪些居民会承担较低的税负，这在税制改革方案中会有明确规定，拥有较少房产、满足基本生活需要的房产，税法一定会给予较大的宽免和优惠，普通老百姓不必过分担心。随着房地产税改革力度的加大，个税改革也会加大力度，采取一定措施加大个税的税前扣除，这将会在一定程度上缓冲房地产税改革带来的影响。

　　对房地产市场影响有限

　　潘明星认为，房产和地产应是紧密联系的，房地产税的主体税种由房产税、城镇土地使用税合并征收更科学，这样可以将被占用的土地纳入征税范围，有利于提高土地的利用率。同时也有利于优化税制结构，符合中央提出的增加直接税比重，降低间接税比重的精神，也符合分税制的原则，有利于实现税收法定。

　　张广通表示，房地产税的改革总体上对房地产供求和房价影响不大，但不同主体间的利益关系会进行重要调整，房地产市场最终将由市场机制发挥决定性作用，但政府的宏观调控不会缺位。我国房地产市场和其他市场一样，疯狂粗放发展的阶段已经过去，转型升级、走向新常态势在必行，各类市场主体都应跟上时代步伐，尽快走向稳健理性。

　　刘剑文强调，房地产税的主要功能是政府组织财政收入，分配财富，而不是房地产市场调节的工具。房地产税的征收，从形式上看受益者好像是政府，但征税所筹集的资金是要用于提供公共品和公共服务的，从这个意义来讲，最终受益者仍然是纳税人。

　　记者 滕娟

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