关中——天水经济区法制的系统化构建研究

　　2009年6月，国务院开始大力推进关中-天水经济区，着力打造“全国内陆经济开发开放的战略高地”。六年来，该经济区的六市一区密切合作，先后建立了工商机关协作机制，签署了《实施关中-天水经济区发展规划战略合作框架协议》、《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》等，有力地推动了区域经济的协调发展。但是，从总体上来说，关中-天水经济区内各地方之间在合作机制、产业规划、利益平衡、法律协作等方面还处于“分工远大于合作”的状态，而且这种状态已经对经济区内各地方之间的交流与合作产生了严重的阻碍作用。因此，有必要对关中-天水经济区法制的系统化构建进行研究。

　　一、关中-天水经济区法制系统化构建的重要性与必要性

　　1.构建关中-天水经济区法制的系统化是实现中国梦，促进关天经济区全面、协调发展的必然要求

　　党的十八大以来，党中央为全国人民勾勒出了越来越清晰的“中国梦”画卷，“城乡经济繁荣、人民生活富裕、生态环境优良、社会和谐文明”的梦想正在逐步变成现实。关中-天水经济区位于我国传统文化的核心区，是我国最具发展潜力的经济区域之一，其建设必然会成为我国西部地区经济社会发展的巨大引擎和支撑点。在关中-天水经济区开发开放的过程中，既要保持以经济建设为中心不动摇，也要注意产业经济协调发展的系统化制度构建。系统化的法律制度能够满足社会发展需求，才能为社会全面、协调和可持续发展提供更加有力的保障。关中-天水经济区的经济发展必须遵循社会经济发展的内在规律和现实需要，并与之实现和谐互动。我们在充分认识和肯定关中-天水经济区在近几年工作当中所取得的成绩的同时，还应该更加清晰地认识到法制系统化构建的重要性，认识到关中-天水经济区的开发开放过程就是“中国梦”的实践过程，只有这样才能更好地推动关中-天水经济区的全面、协调和可持续发展。

　　2.构建关中-天水经济区法制的系统化是推动关天地区开发开放深度，在西部地区率先实现小康社会的必然要求

　　从整体上来看，“总量小，质量低”仍然是关中-天水经济区面临的现实问题。经济发展主要动力是资金、技术、人力和原材料的投入，而这些对于关中-天水经济区内的大部分市区来说是无法突破的瓶颈。尽管关中-天水经济区列入国家级发展规划业已六年，但其发展优势并不明显，区域内的资源整合度较差。经济区内不同的地方立法，必然会因为地方利益保护而难以有效协调。法律规范的缺失、冲突和不协调，不但会影响地方立法质量，而且还会人为地破坏社会主义法制统一和尊严。因此，经济区内法制的系统化制度构建尤为迫切。

　　3.构建关中-天水经济区法制的系统化是激发企业创新活力，增强企业核心竞争力的必经之路

　　总的来说，制约关中-天水经济区企业发展的因素主要有五个方面：一是企业领导思想保守、视野狭窄，缺乏战略性思维和合作意识；二是高端人才紧缺，缺乏足够的人才储备，现有技术人员和管理人员整体素质偏低，结构不合理，区域差别较大，尚未建立起统一、开放的人才引进、使用、培养和交流的机制；三是企业规模和效益都有待进一步提高；四是产业链相对较短，龙头企业少，企业规模较小、技术含量低；五是现有的物流体系落后，辐射带动能力弱。因此，需要以政策法制环境的优化为抓手，结合国家“一带一路”发展战略和西部大开发的政策优势，引导人才、资源、技术等生产要素向关中-天水经济区聚集，不断激发企业的创新活动，持续增强企业的核心竞争力。[2]

　　二、关中-天水经济区法制系统化构建存在的问题

　　从一个跨区域的经济区来看，关中-天水经济区在法制上还存在着不少体制性的障碍。具体表现为行政管理体制衔接不畅、土地管理与经济发展需求不适应、财税保障不力、金融发展滞后。从我国各地的发展实践来看，后发展地区只有在法制环境和创新上多下工夫，才能有效地发挥其区位优势。从目前来看，关中-天水经济区在法制的系统化制度构建方面主要存在以下问题：

　　1.经济区内产业经济发展不协调

　　经济区内产业经济发展不协调主要表现在：一是各城市产业经济结构趋同化现象严重，各城市物流规划与建设各自为政，集约化程度低，除西安以外没有核心竞争力；二是经济区内各城市都建有自己的经济开发区，均以优惠政策来吸引前来投资的有限资金；三是乡镇工业分布不集中，环境保护和治理意识淡薄，水土流失严重，难以产生经济效益和规模效益；四是行政区域的分割形成了制度性制约，致使各地方与经济区不可避免地产生了一系列矛盾。

　　2.法制建设的复杂性影响因素广泛存在

　　法制建设既与历史、社会和民族文化传统密不可分，还受地方政府利益等因素影响，这就使得关中-天水经济区法制的系统化制度构建充满复杂性。从立法来看，这种复杂性主要表现为两个方面：一是立法程序不科学，“先干、后立法、再完善”是普遍现象，过于强调立法程序的实践性，会导致立法的滞后性，因而会形成一些法律调整的真空区；二是立法质量不高，地立性法规的制定都在尽可能地推卸或减轻自己的职责和义务。同时，相互争夺审批权、处罚权、收费权、发证权和管辖权，部分法规的规定不尽一致甚至相互矛盾。

　　3.人们的法制观念比较淡薄

　　人们的法制观念比较淡薄主要表现为四点：一是人们的法制意识淡薄，法律的权威与尊严没有充分落实到市场经济管理与执行过程当中；二是部分地方领导干部对国家法律与有关政策措施的认识和运用存在误区，过于重视红头文件和领导讲话；三是部分地方领导干部过于重视本部门或本地方的利益，导致经济区整体利益受损；四是法制宣传教育搞形式主义，做官样文章，难以保证质量。

　　4.法制执行力不够

　　法制执行力不够，存在有法不依、执法不严的现象，主要表现为六点：一是部分领导干部大搞“家长制”、“一言堂”，在税费征缴、土地征用、违规罚款等问题上随便批条子、开口子；二是个别干部在管理过程中不遵守宪法和法律的规定，违法行政，不依法办事；三是司法和行政人员履行职责不严格，存在随意拒绝办理、逾期迟延办理个人和法人申请的事项；四是司法和执法人员将办案经费摊派给当事人，实行有偿执法；五是过分重视经济案件的受理，存在以经济处罚代替刑事处罚的现象，未能及时有力地打击犯罪分子；六是个别司法和执法人员职业道德败坏，借工作之便为牟取个人利益而贪污受贿，甚至直接参与违法犯罪。

　　三、关中-天水经济区法制系统化的具体内容

　　1.制定和完善与关中-天水经济区产业协调发展相关的法规

　　这一方面主要包括三个类别。第一类是与机构设置、管理相关的法规，立法的主要目的是调整经济区内的产业布局，提高产业整体质量和效益，促进资源的优化配置，确定市场竞争的有序开展，扩大产业规模。第二类是不断修改和完善与国有资产保护相关的法规，防止国有资产的无形流失，确保中资企业与外资企业待遇相同、公平竞争和共同发展。第三类是制定与经济区市场统一相关的法规，不断完善市场体系，通过市场来实现企业在生产要素上的比较优势，通过市场来避免产业结构的趋同化，实现六市一区产业经济的协调发展。[3]

　　2.制定和完善与经济发展效益评估和质量互认相关的法规

　　从目前来看，产业结构失衡、重复建设、资源浪费、无序竞争已经成为关中-天水经济区发展的拦路虎。因此，构建关中-天水经济区法制的系统化制度，就要建立与经济发展效益评估和质量互认相关的法规，要严格按照法规来评估和确认不同投资主体的投资质量、投资效益和整个经济区对全国经济的贡献，要以评估和质量互认为旗帜来引导六市一区经济的一体化发展。

　　3.制定和完善与经济协作发展和竞争相关的政策法规

　　对于关中-天水经济区来说，不同城市的经济合作将会给整个经济区带来超乎想像的发展机遇，会进一步增强不同城市之间产业联系的机会和强度，进一步扩大产业发展的空间，使产业赢得更多集群化发展的机会。要想协调各地经济的发展战略，促进关中-天水经济区的区域协作发展，就必须制定符合关中-天水经济区实际情况，有利于经济协作发展和有序竞争的政策法规，使企业和政府都树立全局观，突破条块分割的现状，统筹安排和扶持各地的优势产业，实现产业结构的合理布局，实现不同城市的分工合作和优势互补，在国内和国际竞争当中占据更加主动的位置。[4]

　　4.应该制定和完善与经济区产业协调发展相关的金融保障政策法规

　　当前，经济全球化已经成为现实，金融已经成为经济的核心，关中-天水经济区自然也不例外。因此，应该制定和依据金融保障政策法规，在关中-天水经济区建立金融保障区，不断健全和完善金融组织体系、监控管理体系、市场调控体系、服务评价体系等，以此不断提高经济区内金融活动的效益和效率。

　　5.应该制定和完善与产业经济协调发展相关的环境保护政策法规

　　从20世纪80年代开始，我国的经济实现了快速发展，开发和建设项目的增多形成并激化了人与土地的矛盾，而且两者之间的矛盾越来越尖锐。关中-天水经济区地处我国大西北，自然环境本来就比较脆弱，人与自然的关系就会变得格外重要。因此，应该制定关中-天水经济区产业经济协调发展环境保护政策法规，依法落实生态保护政策，有计划地推进“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”措施，抓住重点，严禁污染严重的项目开发，使区域经济发展具备良好的自然环境。

　　四、构建关中-天水经济区法制系统化的对策和建议

　　1.着眼长远是构建关中-天水经济区法制系统化的航标

　　关中-天水经济区法制系统化的构建必须以战略性的研究为基础，保持制度建设与经济发展的同步。战略规划要着眼长远，体现出时代性和创新性。也就是说，法制的系统化制度的构建，必须同时兼顾长远发展方向和近期发展目标及举措，同时遵守关中-天水经济区特有的法律法规和国家的法律法规。只有这样做，关中-天水经济区法制的系统化建设才能做到高起点规划、高水平推进，以期实现与经济社会的协调发展。

　　2.加大法制宣传教育力度是构建关中-天水经济区法制系统化的基石

　　重视法制宣传教育是共产党的优良传统，也是经过实践证明的行之有效的措施。与此同时，我们还应该做好三个方面的工作。一是六市一区各地方政府要充分认识到法制宣传教育的重要性，做到领导干部带头学法，相关人员全部参与，并将学法纳入到干部业绩考核体系当中。二是六市一区各地方政府要将懂法作为干部选拔和聘用的依据，将普法宣传和法制教育落实为促进关中-天水经济区经济发展的实际行动。三是六市一区的法律宣传部门和研究机构要紧贴社会热点问题来开展工作，防止法制宣传和教育活动流于形式，营造扶正祛邪、扬善惩恶的社会风气。

　　3.加大立法透明度是构建关中-天水经济区法制系统化的必要条件

　　法制建设的基础是有法可依，也只有有法可依才能为关中-天水经济区各地方提供依法行政的必要条件。一是必须以宪法和其他国家法律为指导，结合关中-天水经济区的实际需求，有针对性地制定法规政策。二是六市一区的各地方应该着眼于经济区的整体、协调发展，重视立法的公正性，防止立法违法、相互冲突。根据国际化要求，结合“一带一路”的发展规划，着眼于打造对外开放的窗口，坚持平等互利的原则，突出立法的国际性。

　　4.法制建设的国际化是构建关中-天水经济区法制系统化的客观需要

　　目前，泛关中-天水经济区区域经济一体化逐渐形成，对外开放程度逐渐提高，在对外交流贸易中，遵守有关国际规则和惯例日趋重要。因此，构建关中-天水经济区系统化的法律制度，应当体现出国际化特点。一是根据国际化要求，结合“一带一路”的发展规划，着眼于打造对外开放的窗口，坚持平等互利的原则，突出立法的国际性。二是应该遵循WTO规则运作中的客观要求，要及时修改与WTO规则直接相关的地方法律法规，尽快打破行政区划，实行司法统一，及时解决关中-天水经济区存在的地方保护主义问题，维护司法公正。[6]

　　5.加大依法行政力度是构建关中-天水经济区法制系统化的根本保证

　　依法行政是指行政机关根据法律的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应责任。因此，各地方政府要从以下四个方面来加大依法行政的力度：一是各地方政府通过依法行政，进一步依法规范政府职能和行为，认真履行法律规定的行政执法职能。二是各地方政府要认真严格执法。推行执法考核审查和持证上岗制度，对违法行政事件要严肃处理。三是各地方政府要认真做好行政复议和应诉工作，发挥其在推进依法行政、化解行政争议、维护社会稳定等方面的积极作用。四是各地方政府要加强行政执法宣传和培训，加强执法人员的职业道德建设，自觉抵制和监督贪腐行为，在人民群众中树立公正、廉洁、为民的形象。

　　（选编自《陕西行政学院学报》2015年3期）

　　文/王晓红