“程序正义与税务救济”研讨会专家发言实录

　　2015年10月17日，2015湖北财税法学术年会在武汉大学法学院召开。本次会议由湖北省法学会财税法学研究会主办，武汉大学税法研究中心承办，湖北得伟君尚律师事务所协办。来自湖北、北京、广东、江西的80多位专家学者齐聚一堂，围绕“程序正义和税务救济”的主题展开研讨。

　　会议分别由湖北国际税收研究会会长许建国教授、宜昌国税局总经济师谢忱博士、湖北地税局姜玉莲处长主持，武汉大学法学院熊伟教授做最后总结。

　　本报记者整理了与会嘉宾的发言实录，以飨读者。

　　武汉大学法学院张成松、岳丹辉对本文有贡献。

　　税收征管

　　需厘清国地税等部门的税费征管权限划分

　　罗涛（湖北省地税局副局长、武汉市地税局局长）：结合中央深改组的意见，国税和地税要发挥各自的优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，着力解决好现行税收征管工作中的突出问题。要推出更加便民的税务改革措施，为群众提供高效优质的服务，减轻办税负担，切实维护纳税人的合法权益。针对财税体制改革中遇到的困境，要结合地方税费收入体系，厘清国税、地税和其他部门的税费征管权限划分，坚持简政放权和创新管理相结合的原则，把优化服务和加强管理相结合，寓管理于服务之中，做到事中和事后的双重监管。当然，税收征管体制改革的落脚点在于依托现代信息技术，转变税收征管方式，优化税收征管资源配置，提高税收征管质效，实现税收治理模式由传统到智能的大变革。

　　薛钢（中南财经政法大学财政税务学院教授）：由于行政管理从单一的秩序行政向秩序行政与服务行政相结合的方式转变，信息管理的重要性越来越突出。当前我国涉税信息主要来源于纳税人的主动申报、税务机关的主动调查和第三方信息，而第三方信息制度的建立对税收征管效率和风险的平衡作用最为明显。但对于第三方信息制度自身的不足，将来法律应该会明确规定第三方提供涉税信息的法定义务、第三方税收的法律责任、第三方的权利，规范第三方报告制度和加强信用体系建设，综合发力来保持税收征管效率和风险的平衡。

　　胡邵峰（黄石市国际税收研究会副秘书长）：环保税是以排污行为为对象的课税。我们主张从计税依据（税基）来区分税种，从环保税的个性层面来把握计税依据。在理论上，环保税的计税依据有多种选择，既有以污染物的排放量为计税依据的，也有以纳税人的产量为依据的，还有以生产要素或消费品所包含的污染物数量为计税基础的。但根据环保税的功能定位和价值选择，我们主张环保税应以排污量作为计税依据，因为它最具有现实的可操作性。考虑到环保部门的征费经验，环保税应由环保部门来征收，但不能由环保部门和税务部门联合征收，否则会降低征管效率，加大成本。当前将排污费改为排污税并不是一个特别合适的做法，应该慎重对待。

　　程序正义

　　税务机关征收社保费存在制度隐忧

　　官文生（湖北省高级人民法院刑二庭庭长）：税务机关在查税务违法案件中，如果能够确信税务行政管理相对人的税务违法行为已构成犯罪的，应该分三种情况区别对待：构成犯罪，但情节轻微，社会危害性较轻，司法机关做出相对不起诉或者免于刑事处罚的决定，则以税务机关的处罚决定为主，不再给予刑事处罚；构成犯罪，给予刑事处罚的，一种观点认为税务机关可以给予和司法机关不同种类的处罚，但另一种观点认为税务机关不可以再给予行政处罚；对于不构成犯罪的，税务机关不能给予行政处罚。在税务机关对税务行政管理相对人实施行政处罚后发现其违法行为构成犯罪的，行政处罚决定不一定要撤销，折抵刑事处罚即可。针对证据材料的移交、转化、证明标准问题，税务处罚决定书不能作为刑事处罚的证据；对于客观性的证据，司法机关可直接适用，而非客观性的证据则要经过转化。至于证明标准问题，要坚持刑事证明标准高于行政证明标准的原则。

　　张荣芳（武汉大学劳动与社会保障中心教授）：社会保险费由税务机关征收存在现实的制度隐忧。第一，征收过程中相关操作程序与社保法冲突。从具体实施来看，社会保险费由社会保险经办机构、社会保险费的征收机构和人社部门负责，那么地税部门征收之后相关的法律后果到底如何承担？谁来对地税部门进行行政处罚呢？如果税务部门征收社会保险费，那么税务机构的法律地位又该如何界定？这在实践中都难以解决。第二，对于税务机关征收社会保险费的权力来源，行政授权、行政委托和行政协助均不能合理地解释权力来源的正当性，现行税务机关征收社会保险费并没有明确的法律依据。只有当新的规定出现时，税务机关才能名正言顺地对社会保险费进行征收。在不修改《社会保险法》的现实语境下，社会保险费的征收权力应当归属于社会保险经办机构。

　　朱鹏祖（北京鹏祖税务咨询公司总经理）：现行《税收征收管理法》和《税收征收管理法实施细则》对稽查局的权力界定为“专司偷税、逃避追缴税款、骗税、抗税案件的处理”，“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉”，稽查局的法定职责应只限于法律明确规定的偷逃抗骗税案件。税务稽查局只有在有一定证据证明纳税人涉嫌税务违法犯罪，或者有人举报时，才能行使法律赋予的稽查权力。以此观察，稽查局的“日常检查权”并没有法律根据，缺少权力的正当性基础。在法律意识、权利意识高涨的大背景下，必须重新全面审视《税收征收管理法》及其税务机关的职责。税务机关应该围绕“服务”和“执法”两大基本职责，促进税务稽查的高效正当运行，真正维护纳税人的合法权益。

　　杨凯（武汉市中级人民法院研究室主任）：对于一个国家而言，财税的重要地位不可言喻。根据多年的司法实践来看，我们应该有更多的财税精英参与到税务实践当中，因为这有助于推进税务行政诉讼的新发展。税法体制的完善不仅需要刑事诉讼的配合，还需要行政诉讼、财税法的不断协助。新《行政诉讼法》的修订有利于将行政案件导入诉讼程序，进而更好地维护行政相对人的合法权益，但修订后的法律实效还需进一步检验。经济发展和国家法治均需要财税，财税在治国理政中发挥着重要作用。我们仍应以矛盾分析法来看待税收行政诉讼中的问题，既看到有利于维护行政相对人的一面，也要看到它存在的不足。

　　吴克红（广州吴克红税务师事务所主任）：我国当前税务机关随意发放的红头文件与法律法规相冲突，而司法机关在审理案件时又多依据红头文件进行处理，一定程度上侵害了纳税人的基本权益。对于和法律法规有抵触的规范性文件的审查，在我国实践中并不具有可操作性。因为尽管公民享有对税收规范性文件的审查建议权，但其有制度上的缺陷，形同虚设，根本没有发挥作用的空间。而行政复议中申请审查规范性文件，往往会造成自己审自己的结果，税收规范性文件审查的理想图景任重而道远。

　　税务救济

　　规范裁量权是推进依法行政的当务之急

　　严少平（武汉市国税局政策法规处处长）：税务行政复议存在两大问题：一是行政复议受理中存在的问题，二是行政复议审理中的制度问题。具体来看，行政复议受理中产生的问题主要包括：（1）对于行政复议受案范围的判断，税务机关应当根据复议申请人提出的复议请求，对照行政复议法、行政复议规则等来判断是否属于受案范围；（2）对于原来未处理的事项复议机关不能进行审查；对于多缴纳的税款，不应再通过复议程序来处理；复议机关在进行审查时要注重全面审查。（3）对于超期行政复议申请的处理，纳税人在行政复议前应当先行缴纳税款，行政复议不受理逾期案件。（4）新《行政诉讼法》明确规定了复议机关的确定问题。（5）主要依据是否有“利害关系”来判断第三人申请行政复议的资格。而对于行政复议审理中的制度问题，主要包括：新旧规范的衔接问题；政策规定不明确的问题；政策的合法性与合理性问题；复议不加重原则；自查不报现象的处理；实际中偷税金额的确定问题。通过梳理这些疑难问题，希望能够促使我国税务行政复议发挥更大的优势，定纷止争，维护纳税人的合法权益。

　　李桂平（湖北省国税局政策法规处）：对于税务行政机关行政处罚的基准，要做到同案同判。但目前对于相同行为相同情节的案件，不同机关的处罚差异过大，不利于营造税务机关的公正性和政府的公信力。规范裁量权是推进依法行政的当务之急。根据湖北省地税局出台的相关办法，行政自由裁量权需要通过建立合议制度、合法性审查和说理式执法来规范。而选取的指导案例，主要来源于税务执行中的真实案例，其覆盖面广，能够具体落实，可复制，亦可推广。案例指导制度的建立，可以实现同案同判，统一标准度量，强化约束标准，降低税收执法风险，促进社会公平正义，维护纳税人的合法权益。

　　郑伟男（湖北得伟君尚律师事务所律师、合伙人）：税务处理决定书属于公文书证，根据《刑事诉讼法》的要求必须查证属实后才能作为证据使用。但《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》第九十三条的规定并没有包括行政机关生效法律文书所确认的事实，因而税务处理决定书认定的事实必须有证据给以证明。对于税务处理决定书所涉证据的证明标准问题，作为《刑事诉讼法》上的证据，必须符合《刑事诉讼法》规定的证据确实、充分。但在刑事阶段能够证明行政责任成立的证据，并不一定能够达到刑事责任的证明标准。税收核定属税务机关的法定职责，即便达到行政责任标准也并不能排除合理怀疑达到追究刑事责任的标准。因此，在涉税刑事审判和涉税刑事辩护时要格外关注税收法律及法理，谨慎对待移送的刑事案件。

　　魏斌（中汇税务师事务所有限公司副总裁）：我国税前扣除条款的大致框架为：一般肯定条款之下的特别否定辅之以特别肯定的基本结构。对于同一事项，特别肯定条款优先于特别否定条款，且都优先于一般肯定条款。没有特殊肯定、否定条款时，概括肯定扣除是扣除的基本原则。如此既可以避免将税前扣除的项目一一列举，也可以给纳税人、税务人员和税务司法人员提供了一个合理而明智的扣除性判定框架，还可以简化对特定费用的可扣除定性以及发生争议时的举证方式。对于不得扣除的项目，应由税务机关举证，包括扣除项目违反合法性、相关性、合理性等原则的证据，或者是属于特别否定条款的禁止扣除法条、政策文件依据。只有属于特别否定范围的项目，其扣除依据由纳税人举证。既没有特殊肯定扣除规定又没有特别否定扣除规定时，概括肯定扣除是扣除的基本原则，纳税人只需对支出的真实性进行举证。发票等相关凭证只是证明可扣除支出真实发生的必要条件，而非充分条件。

　　顾德瑞（武汉大学税法研究中心博士生）：税务和解范围的确定是研究税务和解其他问题的基础和前提，在确定税务和解的范围时需要综合考量利益平衡、法治传统、税收法治环境、功能定位、对现有规范的批判等因素。对于税务和解的适用范围，主要包括事实和解、自由裁量行为和解，但禁止适用于法律明令禁止适用的领域、非因事实不明的羁束行为的争议。税收优惠暂不列入和解范围的事项。对于和解的阶段，尽管当前我国征纳失衡的税收法治环境严重阻碍了税务和解的适用，但未来解禁是有可能的，和解在税务诉讼中具有适用的容许性，需要明确的法律依据和具体的操作规程。

　　作者：滕娟

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