全国人大将于2020年完成税收立法 收回授权

　　全国人大法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》近日已获审议通过

　　3月26日消息，由全国人大法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》（简称《实施意见》）已获党中央审议通过。全国人大将在2020年前全面完成税收立法，将全部税收暂行条例上升为法律或者废止，届时将收回1985年对国务院作出的授权。全国人大法工委负责人表示，这是一项艰巨的任务。

　　18个税种中仅有3个完成立法

　　税收是国家为了提供社会公共服务，依照法律规定和法定程序向居民或非居民进行的金钱或实物课征。税收是财政收入的基本形式，既是国家治理体系的基础和物质保障，也是国家治理的重要手段。同时，税收应来之于民、用之于民，税种的设立、税款的征收及使用，直接关系到纳税人的切身利益，因此理应由代表人民行使国家权力的立法机关以法律的形式予以规范。我国《宪法》也明确规定我国公民有“依照法律纳税的义务”。

　　此前，全国人大及其常委会一直积极推动税收方面的立法工作：1980年制定了《个人所得税法》，并根据实际情况进行了六次修改；1980年和1981年先后制定了《中外合资经营企业所得税法》、《外国企业所得税法》，1991年制定《外商投资企业和外国企业所得税法》取代上述两部法律，2007年制定了《企业所得税法》，统一内外资企业所得税；2011年制定了《车船税法》；为加强税收征收管理，1992年还专门制定了《税收征收管理法》。

　　不过，在改革开放初期，考虑到我国税收制度的建立、完善面临的错综复杂情况，同时人大机关及工作人员也缺少相关经验，全国人大常委会依据《宪法》有关规定，于1984年出台决定，授权国务院在实施国营企业“利改税”以及改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，该决定已于2009年6月废止；1985年全国人大再出决定，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以根据《宪法》及有关法律规定，制定包括税收在内的相关暂行规定或条例。

　　此后，国务院根据有关授权陆续颁布了一系列的税收暂行条例。在现行的18个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，增值税、消费税、营业税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税、烟叶税、船舶吨税、关税等15个税种均由暂行条例规定征收。这些暂行条例满足了社会发展的需要，在改革开放和建立市场经济的过程中发挥了重要作用。

　　2020年前完成立法工作

　　上述负责人表示，近年来，一些全国人大代表和政协委员不断提出议案、建议或提案，呼吁尽快落实税收法定原则，将现行税收条例上升为法律。同时，落实税收法定原则也是十八届三中全会提出的重要改革任务和十八届四中全会全面推进依法治国基本方略下的必然要求。新《立法法》也明确了“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，为实现税收法定原则提供了制度保障。在此背景下，全国人大法工委牵头起草了《实施意见》，这将有利于推动税收法定原则的落实，进一步规范政府行为，促进我国税收法律制度完善，使其在国家治理中发挥更加积极、有效的作用。

　　据了解，《实施意见》明确提出将于2020年前完成税收立法工作，并作出了细致的安排：其一，不再出台新的税收条例；拟新开征的税种，将根据相关工作的进展情况，同步起草相关法律草案，并适时提请全国人大常委会审议。其二，与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。具体工作中，有一些税种的改革涉及面广、情况复杂，需要进行试点，可以在总结试点经验的基础上先对相关税收条例进行修改，再将条例上升为法律。其三，不涉及税制改革的税种，可根据相关工作进展情况和实际需要，按照积极、稳妥、有序、先易后难的原则，将相关税收条例逐步上升为法律。其四，待全部税收条例上升为法律或废止后，提请全国人大废止《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。

　　上述负责人指出，全国人大常委会将根据上述安排和新《立法法》的要求，在每年的立法工作计划中安排相应的税收立法项目。在具体工作中，将深入推进科学立法、民主立法，加强立法公开，充分听取各方面意见，做到反映人民诉求，体现人民意志。

　　该负责人同时强调，在2020年税收立法工作完成前，全国人大的授权决定仍然有效；国务院可以根据客观情况变化和税制改革需要，依据授权决定和相关税收条例的规定，对相关税收政策进行必要的调整和完善。

　　立法安排获专家肯定

　　“对不同税种区别对待，既体现了落实税收法定，也兼顾了税制改革，这样的安排是切合实际的。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文表示，对于拟开征的新税种先行立法，是落实税收法定原则的一个具体行动。

　　多位业内专家也表示，现在不立即废止全国人大的授权决定，也是有客观合理性的。一方面，如果现在就废止了，便意味着所有现行的税收条例，都必须立马上升为法律，否则这些条例都是违法的；另一方面，目前正在进行税制改革，部分税种的改革还要进行试点，并修改暂行条例，保留授权决定也有必要性。

　　据悉，目前我国有多个税种正在进行调整，比如“营改增”继续扩围，完善消费税制度，推进资源税从价计征，涉及到税率调整、征收范围和征收环节的变动等诸多问题。如果政府无权作出调整，税制改革就无法推进了。

　　上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建称，目前已经部署的税制改革，很多调整幅度较大，改革时期缺乏稳定性，不宜直接上升为法律，等制度技术成熟后再立法，既保证了改革的深化，也保证了立法的有效。

　　武汉大学税法研究中心主任熊伟也认为，比如说“营改增”，涉及到千家万户，如果没有一个试点的话，我们很难把握得准。对于其中很多细节问题，政府自己都很头疼，不知道该怎么办，若把这些问题交给没有实务经验的立法机关，风险是非常大的。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，消费税也要进行改革，其征税范围和税率都需要调整，而且消费税涉及面很广，和老百姓的生活密切相关，究竟把哪些消费品纳入到征税范围里面，也要进行试点。消费税改革不可能一步到位，未来还考虑将消费税作为地方税的主体税种。此外，车辆购置税等是否与消费税合并，也需要进一步安排，因此消费税的立法会排在后期。

　　专家们表示，另外一些现有税种，如印花税、烟叶税、契税等，涉及面不太广，或者像船舶吨税、耕地占用税等，不需要做大的调整，可以加快立法步伐，适时将暂行条例上升为法律。目前，比较独立的涉外税种——关税的立法工作已经启动，在税收法定的路线图中的排位也较为靠前。

　　“落实税收法定与税制改革是相辅相成的，待税收条例全部上升为法律或废止后，人大收回授权自然水到渠成。”刘剑文强调，立法完成后，人大依然可以部分授权给国务院，允许其在法律规定的范围内对一些涉及宏观调控的税收政策适时进行调整。

　　不过，刘剑文认为，税制改革应在法律的框架下进行。税率调整也好，征收方式改变也好，改革可能会涉及纳税人负担水平的变化。因此，在一些重大改革举措出台前，政府部门应当广泛征求各方面的意见，把工作做实做细。

　　“即使税制改革举措合理合法，政府部门也要多做解释工作，争取社会和公众的理解与支持，这一点非常重要。”胡怡建称，去年在油价连续大幅下降的背景下，我国连续3次提高燃油消费税，应该说大方向没错，调整也符合法定程序，但却受到社会质疑涨税“随意”，这就需要反思。

　　本报记者 沈漠

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