环境审计试水兰州全方位推进阻力何在？

　　近年来，环境污染和生态环境破坏等问题频发，使得环境问题备受关注。为积极探索和推动环境审计制度建设，近日，国家环保部下发了《关于开展政府环境审计试点工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》决定，在甘肃省兰州市开展环境审计试点，从环境政策制定、实施、监控和评估全生命周期等方面评价地方政府的环境保护履责成效，以探索和推动环境审计制度建设。

　　据悉，此次试点工作早在计划之内。环境保护部原部长周生贤在2015年全国环境保护工作会议上就曾支持在兰州市开展环境审计试点。此次试点工作，兰州市将根据其实际情况，选择重点环境保护领域开展政府环境审计。

　　那么，就目前看来，环境审计主要是针对哪些方面？环境审计开展的阻力有哪些？如何推进环境审计的开展？对此，本报记者采访了业界专家。

　　我国环境审计起步晚 仍在摸索中前进

　　环境审计是对环境管理的某些方面进行检查、检验和核实，是为促进政府实施可持续发展战略，由审计机关对政府、企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作。

　　据相关资料显示，环境审计最初产生于20世纪70年代的西方企业内部审计。当时，一些西方发达国家的企业为应对政府对资源环境的检查监督，降低资源和环境方面的风险，在企业内部实施环境审计。而早期的政府资源环境审计可以追溯到20世纪70、80年代。那时候，美国、加拿大等国家都进行了不同形式的国家资源环境审计，帮助企业节约资源能源，加强环境管理。到了20世纪90年代初期，尤其是1992年世界审计组织（INTOSAI）成立了环境审计委员会（WGEA），这标志着资源环境问题正式进入大多数国家最高审计机关的业务范畴。

　　我国的环境审计起步较晚，与世界环境审计相比，还比较落后，还处于探索阶段。自20世纪80年代起，我国在常规的财务审计中引入环境审计内容，各级审计机关先后开展了天然林资源保护工程资金审计、退耕还林工程资金审计、排污费审计、重点流域水污染防治资金审计、节能减排专项审计等环境审计项目。

　　虽然我国环境审计起步较晚，但目前正在积极跟进。在2014年底召开的“中国环境与发展国际合作委员会（下称‘国合会’）2014年会”上，公布了《政府环境审计制度研究》报告（以下简称《报告》）。《报告》显示，环境审计的内容包括环保资金使用的合法合规性责任、环境保护制度和相关法律法规的执行责任、环境保护目标责任等。《报告》称，开展政府环境审计对于节约和有效利用资源，保护生态环境，加快产业结构调整步伐，合理配置各种生产要素，促进经济可持续发展具有重要的作用和意义。

　　兰州试点主攻三个方向

　　此次在兰州试点环境审计，有3个主攻方向，分别为政府环境履责合规性审计、政府环境履责绩效审计和政府环境履责财务审计。政府环境履责合规性审计，主要是审计兰州市政府落实国家和上级政府有关环境保护的法律法规、环境标准、环境规划和政策的基本情况。环境履责绩效审计，主要是审计兰州市政府环境履责成效，包括是否形成有效的环境监管能力和污染治理能力；主要污染物排放量是否降低；环境质量是否得到切实改善；在上述各领域是否达到相关规划和政策的预期目标；规划和政策的实施是否具有较高的效益费用比等。政府环境履责财务审计，主要是针对用于兰州市的专项环保资金，从资金管理使用的合法合规性、资金收支的真实性和资金使用绩效3方面开展政府环境履责财务审计。

　　对此，业界人士指出，兰州试点环境审计的3个主攻方向，与《报告》中指出的环境审计的内容基本保持了一致，实现了我国环境审计理论研究与实践的结合。

　　中央和地方缺乏调控和纠偏 审计指标难以量化

　　“十八大”以来，环境审计制度作为落实各级政府环境质量责任、建立生态环境损害责任终身追究制的重要抓手，被提上重要议程。虽然“十八大”提出，要将资源消耗、环境损害、生态效益等纳入现行的经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。但是环境审计在实施起来，仍然有很大阻力。

　　国务院发展研究中心环境资源研究所副所长、研究员常纪文在接受《财会信报》记者采访时指出，目前实施环境审计的阻力和难点主要有：一是地方有没有积极性的问题，二是可能存在“上面”有热度而“下面”不感兴趣的情况，地方还是以GDP为核心。

　　环境审计的地方积极性问题的确需要引起高度重视。无独有偶，近日，网上流传着一封题为《环保局长的匿名忏悔信：县主要领导威胁我不要影响他的政绩》（以下简称《忏悔信》）引起公众的广泛关注。在《忏悔信》里，匿名环保局长一针见血的揭露：有时觉得自己的工作就像一个秀场，当了多年局长，业务水平没提高，公关技巧却炉火纯青……表面上在上级检查调研时介绍已取得的环保成绩，展示环保决心，背地里却在调研时弄虚作假，为被查企业提前通风报信。有时觉得上级领导专家也挺可怜，他们看到的一切，听到的一切都是假象，……当假象变成资料、数据汇集到高层，并以此为依据形成的政策、方案时，却毫无效果，甚至很多领导专家至今都不知道基层环保实际状况，却自认一切掌握在手中。

　　对此，国合会“政府环境审计制度”专题政策研究项目组在相关研究中指出，中国经济的高速增长依赖于高投入、高消耗、高污染、低效率的粗放型增长方式，以GDP为核心的政绩考评体系加大了经济增长对资源环境的索取和破坏，加重了环境污染和自然资源耗竭风险。项目组研究显示，相当一部分地方政府，尤其是市、县级基层政府，仍片面强调发展，忽视环境保护要求，甚至干预正常的环境管理、为污染行业企业“保驾护航”。《报告》也指出，在环境保护方面，中央对地方政府主导的区域发展缺乏综合、科学、及时、客观的调控和纠偏。

　　常纪文指出，有些指标不好定量，比如说，如何做好资产负债表？这也给环境审计造成了一定的困难。

　　常纪文介绍，在兰州试点环境审计主攻的3个方向中，政府环境履责财务审计这个难度不是非常大，因为投入和产出都可以量化。难度大的是一些指标不好核算的方面。环境审计作为一个探索性的东西，可以将定性和定量相结合，不易搞得太复杂，搞得太复杂容易搞不下去。

　　目前，资源环境审计没有各方公认和接受法规标准及评价体系的确是推行环境审计的一大阻力。《报告》指出，统一规范的审计法规标准的缺乏，不仅可能导致审计尺度的不一致，审计依据及评价意见的权威性不强，还影响被审计单位对于审计结论的接受和认可程度，影响审计的权威性和公信力。

　　开展离任环境审计 将环境审计纳入经济责任审计范畴

　　迄今为止，我国的环境审计重点仍集中在对国家财政资金合法、合规性的审计上，并且以国家审计署为主；各级审计机关开展的离任审计主要是针对领导干部任期财务收支合法合规性、经济责任履行情况进行的，对各级政府环境保护责任审计尚未全面开展，对领导干部离任的环境履责审计则几乎为空白。

　　十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建设生态文明，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

　　对此，《报告》指出，相对于一般的环境审计，干部离任环境审计具有如下特征：第一，对象具有特殊性。在中国，各级领导干部掌握了大量的经济社会资源决策分配权，对其任职区域的经济社会发展和环境保护工作具有至关重要的影响；第二，干部离任审计主要是对“离任”这一特殊阶段领导干部环境责任的审计，同时，也包含对其任期中的环境履责审计及延伸审计。

　　为了更全面地实施环境审计，国合会“政府环境审计制度”专题政策研究项目组提出了干部离任审计三阶段推进的路线图：第一阶段（到2015年），研究论证阶段。开展政府环境审计和干部离任环境审计的先期论证及制度构建和完善，制定框架体系，为今后的试点以及全国性的推广奠定理论基础；研究编制开展环境审计工作的技术指南和试点方案，为开展环境审计提供技术支持。第二阶段（2015年~2020年），试点应用阶段。在典型地区和城市开展干部离任环境审计的试点，评估绩效，以总结经验、探索规律、论证全国实施的可行性和改进建议。第三阶段（“十三五”之后），全国推行阶段。在试点应用的基础上，有计划地在全国逐步推行政府干部离任环境审计制度，持续开展对审计制度的周期性回顾（三年一次），调整并保证制度的持续性，使得中国的环境审计逐步走上规范化、法制化轨道。

　　为了将环境审计更好落实下去，有观点认为，应把环境审计独立出来，作为一个独立的体系，形成独立的制度。

　　对此，常纪文表示，目前，独立的环境审计不太切实，应把环境审计纳入到经济责任审计的范围中去，环保只是政府工作的一个方面，把环境审计单列出来的话，那么其他的呢？财税要审计，房地产要审计，这种审计太多了，地方政府会不堪重负。

　　“所以把环境审计纳入到经济责任审计里面，还是比较好的。政府环境审计很难独立，环境保护工作独立出来的话，也难以开展。”常纪文说，目前，我们正处在经济和社会发展的转折点，在这个时候，过分地推崇环境审计也不是好办法，因为在过度和转折期，还是应该把精力放在转变经济发展模式和经济结构上面，不能为了考核而考核。

　　文 伊朵

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……