专家呼吁：彩票业应尽快制定《彩票法》

　　6月25日，审计署发布我国首次彩票资金审计结果，存在四大问题

　　6月25日，国家审计署发布了我国首次针对彩票资金大规模审计的结果。审计人员通过抽查18个省市2012～2014年间共计658.15亿元彩票资金，共查出虚报套取、挤占挪用、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额四分之一。

　　专家表示，想解决彩票业的问题，需尽快制定《彩票法》，并建立更完善的制度，以更好地处理政府和市场之间的关系。

　　彩票内幕备受关注

　　据了解，彩票的历史十分悠久，在两千年前的古罗马帝国，就已出现了由体育竞技衍生而来的彩票抽奖娱乐活动。发展到今天，世界上已有139个国家和地区发行彩票，而集资则是现代彩票的共同目标，各国的彩票资金用途主要集中在社会福利、公共卫生、教育、体育、文化等。

　　在我国，由国家发行的彩票有两种——首发于1987年的福利彩票和首发于1994年的体育彩票，二者分别由国家福彩中心和国家体彩中心统一管理、发行，由地方彩票机构负责销售。这两个彩票中心是事业单位，分属于民政部和国家体育总局。

　　近年来，我国彩票销售额增长十分迅速。数据显示，2004年全国销售彩票不到400亿元，2013年已攀升至3093亿元。截至去年年底，福利彩票和体育彩票累计销量已分别达到2万多亿元和1700多亿元。

　　按照现行规定，全国彩票销售归集的资金包括三个部分，一是彩票奖金，用于支付彩票中奖者；二是彩票发行费，专项用于彩票机构的业务费用支出和彩票代销者的销售费用支出；三是彩票公益金，专项用于社会福利、体育等社会公益事业。

　　2002年，国务院发布文件规定了彩票资金的构成比例，即返奖不得低于50%，发行费用不得高于15%，彩票公益金不得低于35%。但具体比例因彩票品种不同而会有所不同。2009年，国务院又颁布了《彩票管理条例》，此后，主管部门先后制定了《彩票管理条例实施细则》，《彩票公益金管理办法》、《彩票机构财务管理办法》、《彩票发行销售管理办法》等制度规定，以推动彩票事业的法制化、规范化建设。

　　不过，对于彩票资金的筹集、管理、分配使用等情况，社会各界仍极为关心，而对于彩票发行费提取比例多年来一直维持不变等问题，也颇受质疑。

　　一些彩民甚至怀疑彩票开奖是否存在暗箱操作。“一个陌生人买了张彩票，本来只有几百万分之一的几率，结果他投注50倍或100倍，一下全中了。我们一起买彩票的很多人，都感觉不可思议，对这个有质疑。再一点，我们从网上也看到，中了奖的人都是隐姓埋名的，存不存在猫腻就很难讲了。”有彩民称。

　　6月12日，中国社科院发布了《中国慈善发展报告（2015）》，首次将官办彩票业纳入其中，而结论却不容乐观。研究人员发现，去年福利、体育两种彩票共为政府财政筹集1040亿元的公益金，但仅能找到400亿元已被用于社会福利项目的证据，尚不清楚余下640亿元的去处。研究人员担忧，“这些资金可以不受限制地被使用，且其中一部分资金并未被用于公共福利。”

　　审计发现4大问题

　　审计署社会保障审计司副司长余林表示，为保障彩票资金等民生资金的安全，提高彩票资金的使用效益，审计署自2014年11月下旬至12月，组织开展了彩票资金审计。按照《审计法》和《彩票管理条例》的规定，本次审计抽查了彩票发行费和彩票公益金共计658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。

　　据悉，本次审计涉及财政部、民政部、体育总局、两个彩票管理中心，以及彩票销售量较大的北京、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、广东、重庆、四川、云南、陕西、甘肃等18个省的省级财政、民政、体育行政部门及228个省市级彩票销售机构、4965个彩票公益金资助项目。从审计年度看，2012年至2014年，重大问题还延伸到了以前年度。

　　经审计，审计人员发现违法违规问题金额169.32亿元，占抽查总额的25.73%，表现在4个方面。一是虚报套取、挤占挪用彩票资金42.87亿元。其中，73个单位通过编造虚假项目、提供虚假资料等方式，套取彩票资金5.96亿元；584个单位挤占挪用彩票资金33.3亿元，用于平衡一般预算、企业经营周转、弥补工作经费、违规对外投资等；23个彩票公益金资助项目被违规改变公益性用途，涉及金额3.61亿元。

　　二是违反规定采购、账外核算等涉及90.43亿元。其中，59个单位未按规定集中采购、公开招标采购或超标采购设备和技术服务等71.43亿元；34个单位在账外核算彩票资金1.06亿元；50个单位未及时足额将彩票资金上缴财政专户或国库17.94亿元。

　　三是违规购建楼堂馆所等36.02亿元。其中，32个单位违规使用彩票资金31.47亿元购建办公楼、培训中心等楼堂馆所；141个单位违规使用彩票资金发放津贴补贴等3.83亿元；122个单位违规将彩票资金用于“三公”经费等支出7190.96万元。

　　四是部分单位和个人违规牟取不正当利益。审计发现，个别彩票主管部门和彩票机构的工作人员利用职务便利，在行政审批、开展业务合作等环节非法牟利；个别单位和人员弄虚作假侵占彩票资金；个别彩票销售商通过少报投注数据的方式隐瞒、侵占销售收入；部分公职人员违规经营彩票投注站。审计署已向有关部门移送违法违纪问题线索90起，有关部门正在依法查处中。

　　此外，审计人员还发现一些地方存在违规利用互联网销售彩票、彩票资金闲置等问题：17个省份未经财政部批准，违规利用互联网销售彩票630.4亿元；有多达204.72亿元彩票资金长期结存未使用，使用效益不高。

　　亟需制定《彩票法》

　　广东财经大学彩票研究中心教授胡穗华认为，“审计中发现的问题，在很大程度上与目前彩票资金的监督管理机制不到位有关。所以，应建立健全监督管理机制，使彩票业内部监督和外部监督同时并举，确保彩票公益金和彩票发行费的使用公开透明。”

　　按照规定，彩票公益金在中央与地方之间五五分账。中央彩票公益金中60%用于补充社保基金，30%用于专项公益金，剩下的民政部和体育总局各分5%用于公益事业。地方留成的彩票公益金由主管机关民政、体育和财政部门确定分配原则，但由于分配管理办法不统一、不明确，容易形成结余沉淀，因此存在各种违规挪用、乱用现象也就不足为奇。

　　此外，按照规定，发行费用中除去彩票销售各渠道的代销费用，剩下的纳入各级财政专户管理，用于彩票发行机构的经营支出等。而各种文件早有明确，“随着彩票发行规模扩大和品种增加，可降低彩票发行费比例，增加彩票公益金”，但在实际运行中几乎被置之一边。有专家表示，2002年至今，全国彩票销售增长了10倍，发行费同步膨胀并不合理。此前，国家体彩中心原副主任张伟华、印制处原处长刘峰便在采购彩票专用热敏纸这一环节，高价采购谋取私利，而最终分别被判处10年和4年有期徒刑。

　　一家上市印刷企业的负责人也透露称，目前每张彩票的背后均印有广告、玩法等图文，需要外包企业印刷。“多数省份均由一两家公司长期承印，通过何种渠道获得业务不得而知。”他说。

　　值得一提的是，《彩票管理条例》规定，财政部门应每年向本级政府报告上年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况，并向社会公告。但实际上，这些信息往往过于笼统，对于资金使用是否合规、是否存在浪费等，公众难以判断。

　　河南财经政法大学彩票研究所所长冯百鸣认为，想解决彩票业面临的许多深层次矛盾，需要尽快制定《彩票法》，并成立国家彩票集团公司，全面理顺彩票发行体制，将彩票资金筹集和公益金使用完全剥离。在监管方面，要实行科学的专家监管，同时继续加强对彩票资金的审计。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇也表示：“彩票资金具有特殊性，我们需要明确彩票的定位。彩票的发行机构是政府特许的，而发行又需要借助市场的力量，两者纠缠不清，需要建立一个更完善的制度，更好地处理政府和市场之间的关系。”

　　本报记者 沈漠

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