国有企业将获得更多自主经营权

　　11月4日，国务院印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（以下简称《意见》）。财政部部长楼继伟就《意见》的具体内容和社会关注的热点问题进行了详细解读。

　　据了解，此次改革的重点是完善国有资本授权经营体制，即进一步明确国有资产所有权与企业经营权的职责边界，确保国有资产所有权有效行使，保障企业享有独立的法人财产权，真正确立企业市场主体地位。

　　国资监管问题重重

　　“国有资产管理的难点，是如何处理好政府与市场的关系，做到不越位、不缺位、不错位。而这也正是改革的重点，需要加强顶层设计、稳妥有序地推进。”楼继伟称。

　　从2003年起，我国建立起了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制。目前，我国企业国有资产主要分为工商和金融两大类。在中央层面，工商类企业分为三个部分：一是由国资委管辖的110多家大型企业集团；二是由财政部管辖的中国邮政集团、中国铁路总公司、中国烟草总公司等企业和104户文化企业；三是由75个中央部门或单位直接管理的企业，其中一级法人企业5200余户。金融类中央国有企业，由财政部持股和管理，同时中央汇金公司也会对其中一些企业进行投资，并享有股东权益。

　　现行国有资产管理体制经过多次改革虽然取得了很大成效，但也存在一些突出问题，主要表现为：对国有企业的行政干预过多，容易造成政企不分、政资不分，使企业的市场主体作用难以充分发挥；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。

　　针对这些问题，十八届三中全会明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。“从‘管人管事管资产’转向‘以管资本为主’，就是要尊重市场经济规律，真正确立国有企业的市场主体地位，适应市场化、现代化、国际化的新形势，不断增强国有经济的内生动力和市场活力。”楼继伟表示。

　　“‘以管资本为主’，简单来说，就是国有资产监管机构一心当好出资人代表。”国资委研究中心专家彭建国指出，政府任何部门不再管理经营性国有资产，而由专门的出资人代表机构来承担；同时出资人代表机构不应再承担政府公共管理职能。

　　他认为，政府要面向全社会、面向各类企业，是市场经济规则的制定者和裁判。如果政府同时又承担国有资产出资人职能，就会使国有企业和民营企业产生不公平竞争的问题。

　　此外，政府部门和国资监管机构对企业管得过多过细的问题也应该得到解决。“比如，在人事方面，当前国企经理层的任免主要还是由组织部门和国资管理部门来操作；在投资决策方面，国企董事会的职权仍然有待进一步到位。”某大型国企人士称。

　　完善国资监管体系

　　《意见》明确，国有资产出资人专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权，重点做好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报等工作。将应由企业自主经营决策的事项归位于企业；加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业；将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。

　　中国政法大学教授李曙光称，这意味着国资委将回归真正的出资人身份，其监管职能将分配给纪检、反贪、安全等部门。而随着国资委部分职责的下放企业和上收政府部门，其作为出资人管理资本的职责将更突出。

　　同时，《意见》提出，将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资、运营公司等来行使。投资、运营公司作为专业化平台，在国有资产监管机构依法授权下，自主开展资本运作，对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益。

　　中国企业研究院首席研究员李锦表示，如果说国资委还保留了一点政府机构的性质，那么国有资本投资、运营公司将是完全的市场主体。例如，《意见》明确，国有资本投资、运营公司依据《公司法》等相关法律法规行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。“投资、运营公司的作用就是将企业和政府彻底划开，实现所有权和经营权的分离。”

　　在国有资本投资、运营公司与所出资企业关系方面，《意见》要求，以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况；或以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。

　　“改组组建国有资本投资、运营公司，是实现以管资本为主的重要途径。”楼继伟认为，投资、运营公司要想在足够的空间和领域调整优化国有资本，积极参与国际竞争，就必须具备一定资本规模，同时户数也不宜过多。

　　在放权的同时，《意见》要求，改进国资监管方式和手段。更多运用法治化、市场化的监管方式，切实减少出资人审批核准事项，改变行政化管理方式；通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。

　　推进国企分类改革

　　“提高国有资本配置和运营效率，并不是什么赚钱就投什么，国有资本的投资方向和重点是非常明确的。”楼继伟解释说，《意见》和十八届五中全会通过的“十三五规划建议”均提出，国有资本要加快向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。

　　楼继伟指出，政府有关部门首先制定国家发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。在此基础之上，国有资产监管机构将建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本结构布局。

　　“分类是改革的前提，调整国有资本布局也离不开分类，需要通过分类确定投资方向和投资重点。”彭建国表示，国有资本应该加大对公益性企业和战略性产业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献，突出国有经济的社会功能导向；同时，处于充分竞争行业的国有企业则应突出资金优势、强化主业和效率，培育一批具有国际竞争力的企业航母。

　　“在新的管理体制下，通过清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，建立健全优胜劣汰市场化退出机制，将引导国有资本更多向核心领域和关键行业转移，并通过投资运营公司推动资本流动。”李锦称。

　　社会上普遍关注国有资本实现保值增值后，取得的收益将用在什么地方？对此，《意见》明确，在改革组建国有资本投资、运营公司以及国有企业重组过程中，国家根据社会保险精算平衡的需要，将部分国有资本（股权）划转至社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老金等社会保险资金缺口。

　　“国有资本权益是全民共享的财富，将部分国有资本充实社会保障基金，是解决养老金历史负债的重要途径和有效手段。”楼继伟表示，这样做，主要是考虑到实行社会化养老保险制度后，国有企业退休人员养老金和在职职工视同缴费部分，出现了资金缺口。如果通过增加税收、提高在职人员养老金缴费率的方式解决，实际上是将这部分负债转移给下一代人，将会出现代际间不公平，导致下一代人负担过重。

　　同时，楼继伟指出，下一步，将逐步建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政的比例，并将之更多地用于保障和改善民生。

　　本报记者 沈漠

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