资源税改革“试水” 专家称后续将有四大难点

　　近日，有消息称，作为税制改革重要组成部分的资源税整体改革方案已经上报，主管部门将在2016年研究开征水资源税的试点工作。也有观点认为，水资源税试点可能只是其中的一部分，其他如矿产资源补偿费转为资源税等改革，也都将纳入议事日程。

　　资源税实质上是为了保护和促进国有自然资源的合理开发与利用，适当调节资源级差收入而征收的一种税收。自2010年财政部提出适时出台资源税改革方案以来，资源税改革的话题就从未淡出人们的视野。这也让人不禁好奇，2016年新年伊始，资源税改革被再次提起，会有哪些新动向值得关注呢？就此，《财会信报》记者专访了中央财经大学税务学院副院长张广通。

　　需协调：不能让水资源税率承担环境保护功能

　　财会信报：以开征水资源税作为试点的原因是什么？征收范围如何确定？对水价有何影响？

　　张广通：在现行的《资源税条例》中，水资源并不属于征收范围，但作为一个严重缺水的国家，我国将水资源纳入征税范围应该是顺理成章的。这并不是一个新话题，对水资源征税之所以迟迟走不上正轨，既有观念上的问题，也有管理体制和经济利益上的问题。

　　具体来看，其一，在我国，对水资源丰富的地区来说，根本就没有征收水资源税的动力，对水资源的收费也不会很多很高；而在水资源严重短缺的地区，在不征收资源税的情况下，随意设立名目征收水资源费或者设立专门基金，已经成为地方政府取得财政收入、满足地区和部门需要的重要渠道。其二，中国地区之间差异巨大，水资源分布严重不均，水资源的地方所有制、收费项目及标准，在不同的地区之间也有很大的不同，这些都给水资源“费改税”带来不小的阻力。其三，水资源在很大程度上是一种公共资源，涉及工商企业，也涉及广泛的居民用户，因此，水费标准的变化具有很高的社会敏感度，征收水资源税对水价造成的冲击不仅是一个经济问题，也是社会问题和政治问题。这次中央下决心把水作为一种稀缺资源来对待，以征收水资源税作为试点，显然是从经济、社会的可持续发展和生态保护角度进行考虑，具有更深的意义。水资源税试点若真能如愿“试水”，意味着我国资源税改革将真正突破几十年的传统视界，在更高、更远的层面上展现出全面深化改革的威力，这自然值得大加赞赏并期待。

　　当然，水资源“费收税”和其他资源税改革一样，同样涉及税费关系的调整和规范、税价关系的调整和规范、稀缺水资源的保护和有效利用、水资源级差收益的调节、保证政府财政收入稳定增长等几个方面的问题。

　　从征税范围来看，在地域方面，北方缺水地区可能是试点的先行区域；在类别方面，工商业用水是水资源税的重点调节领域，而居民生活用水则要循序渐进，以保持社会稳定。

　　从其他矿产资源的征税经验来看，水资源税试点适合从水的开采和废水处理这两个源头环节入手。可这样一来，又与调节水的合理利用这个中间或末端环节相矛盾。因此，最好的解决办法只能是在协调好资源税与环境保护税等税种的关系上做文章，不能让水资源税再承担环境保护税的功能。水资源税试点不是简单的“费改税”，也不可能完全“费改税”，只能是税走税路，费走费路，税费规范收取，保持总体负担合理。

　　由于水费是水的开采或加工成本，所以，即使开始征收水资源税，水费也不会消失。综合来看，水价的变动是市场行为，但受政府一定的管制，而水资源税则是政府行为，应根据政府的施政目标来决定，但又不能脱离水价这个市场基础。可以说，水价上涨会是今后的一个总趋势，但在不同地区表现会不同，在局部富水地区，水价有所下降也是可能的。

　　其它资源税改革从何定率征收是方向

　　财会信报：除水资源外，资源税改革还涉及哪些自然资源？计征方式和税率将如何确定？

　　张广通：自从十八大明确提出让市场机制在资源配置中发挥决定性作用以来，我国经济体制从计划经济向市场经济转变的步伐明显加快，全面深化改革的顶层设计和强力推动已经取得了显著成效。所谓全面深化改革，一个重要的任务就是要全面破解资源配置全链条中影响经济效率和公平的体制性障碍，而资源税改革显然担负着重要的基础性改革任务。“十二五”期间，我国对石油、煤炭、天然气等不可再生的重要能源和资源的改革已经取得实质性突破，为其他矿产资源的改革提供了样板和经验。因此，可以预见，已经列入资源税税目的金属矿原矿、非金属矿原矿等目前改革还未涉及的领域，将成为继续推进资源税改革的重点考虑对象。

　　当前，全球经济仍处于下行通道当中，恢复乏力，我国经济也面临严峻的下行压力。如果不加快资源税改革的步伐，理顺资源价税关系，不仅市场体系无法正常运转，经济的转型升级也不可能顺利推进，经济的恢复和发展也将缺乏足够的动力。所以，继续加大资源税改革力度，将理顺资源价税关系作为强化市场机制、撬动经济增长和转型升级的突破口和先行军，是恰逢其时，也是迫在眉睫。在后续的资源税改革中，将剩余资源品目的资源税由从量定额征收转变为从价定率征收，与资源价格的升降紧密挂钩，使之富有收入弹性，肯定是必然选择。不过，这个改革不会一步到位，一定会循序渐进、分步实施，且需要对现行资源税的征收范围做进一步的拓展。

　　在今后继续资源税改革的过程中，税率的确定也是一个很重要的问题。通常，资源税税率的确定，要考虑资源的开采成本、级差收益、政府财政收入的需求、资源价格的变化趋势、环保政策的取向等。由于资源在各地的存量、品质和开采条件存在较大差异，所以一品多率、浮动税率、税率多调等是资源税的常态，资源税与资源收费此高彼低、此低彼高、并行不悖也是一种常态。在如今资源地方占有的情况下，考虑到资源开发对矿区及周边环境的影响是多重的，所以，地方政府甚至中央政府以各种名目向矿区征收名目繁多的补偿费和管理费，也是一个司空见惯的现象。从税制改革的角度来看，资源税改革的基本取向只能是清费立税、减轻企业不合理负担、稳步提高资源开采利用的税费成本，以适应资源总体走向稀缺化和转变经济发展方式、强化绿色生产和消费理念的需要。同时，让税率具有一定的弹性，在价格高企时适当增加财政收入，在价格低迷时同步降低企业税收负担，也是财税部门和企业所期待的方式。

　　推进资源税改革有四大难点待解

　　财会信报：资源税改革的过程中存在哪些难点？

　　张广通：首先，地方政府对资源税改革态度不一。我国实行矿产资源国家所有制，但国家所有并不等于中央所有，实际上，更多的表现为地方政府的实际占有；具体到经济利益上，则表现为与矿产资源有关的财税收入绝大部分归地方政府所有，中央调剂的比重较小。因此，进行资源税改革，无论财政收入是增加还是减少，损益都将由相关的地方政府承担。显然，地方政府对资源税改革持积极支持态度还是或明或暗的抵制态度，对资源税改革能否顺利推进及取得何种实质性效果，都有重大影响。只有得到地方政府的积极响应，资源税改革才能顺利进行。

　　其次，社会中普遍存在的、认为“税和费只能存其一”的观点，大大地阻碍了资源税改革的进度。矿产资源作为一种特殊的不可再生产品，意味着国家有权对其依法征税。同时，在国家所有制条件下，国家还有权依法收费或收取特殊的资源管理基金。也就是说，依法收费和依法收税都有理论依据，且可以并行不悖。那种认为政府只可收税、不可收费的观点是没有理论依据的。即使政府出于某种考虑只收费或只收税，那也只是权宜之计，只要环境变化了，税和费并收的局面就会出现，只不过收费和收税的方式、标准及征收目的会有不同解释。

　　再次，资源价格与税费关系影响改革进展。资源有丰裕稀缺之分、品质高低之分、开采难易之分、市场价格高低之分、企业利润厚薄之分。资源的开采成本和开采企业必要的利润，是影响资源供求价格的基本因素。同时，与资源开采有关的政府税费也是影响资源市场价格形成的重要因素。所以，理顺资源价格与理顺资源税费关系一般应同步考虑，而不能顾此失彼，但事实上这二者有时是脱节的。

　　目前，我国已经完成煤炭资源税由从量计征改为从价计征的改革，但这次改革并不是在煤炭价格高昂时推出的，而是在煤炭价格持续下滑、煤炭业全行业亏损不断加剧的经济背景下推出的。将从量定额计征改为从价定率征收，同时清费立税、强化税收的主体地位，这对弱化定额刚性税收对价格下滑、企业和行业亏损面扩大的阻碍作用，理顺税费关系，保证煤炭资源税收入稳中有升，都有重大意义。但这种做法的局限性也很明显。理顺税费关系与保持税费负担的总体合理并不完全是一回事。此次提出的资源税改革，虽然在理顺税价、税费关系上迈出了重大步伐，但保证财政收入并适当增收、资源税与资源市场价格联动的特征也很明显。因此，相关部门要从煤炭资源税改革中吸取经验，在下一步改革中，不断反思资源税究竟具有什么经济功能、发挥什么调节作用，它与相关税种之间的关系如何调适等，以彻底明确资源税的功能和定位。

　　最后，开征资源税的目的界定不清晰。资源税究竟是体现资源的国家所有权，还是国家运用政府公共权力调节资源开采企业由于开采条件优越或客观垄断这种非主观努力因素所带来的超额利润（级差收益），在理论上一直是一个含混不清的问题，也是改革中的难点。如果把一般利润（投资分红）和超额利润（级差收益）这两个不同性质的分配范畴混在一起，都由资源税来解决，那么，资源税的改革方向就会模糊不清，资源税与企业所得税就有重复征税的嫌疑，进而人为加重资源企业的税收负担，加重下游企业和居民的经济负担，对资源供给和需求两方面都产生不利影响。因此，对资源税进行清晰的界定，也是资源税改革中必须考虑的问题。

　　本报记者 国炜

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