我国国地税机构合并的战略安排（一）

　　摘要：本文从税收成本出发，将其细分为征税成本、纳税成本和社会成本，并从理论和实证分析角度剖析了当前国地税机构分设对税收成本的影响。并借鉴世界典型国家税务机构设置的经验，研究当前我国国地税机构合并的战略安排。

　　我国现行税收征管机制的是随着分税制财政管理体制改革而形成的。1994年以前，我国的税务机构并没有分设国税和地税，税款的征收实行财政包干制。随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要表现为中央财政收入占整体财政收入的比重不断下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”状态。于是，1994年，我国进行了以分税制为主体的财政体制改革，同时为了适应改革要求分设了国税、地税两套税务机构。实践证明，分设税收征管机构在调动地方政府征管积极性、促进国地税税收收入增长、保障中央财政收入等方面都起到了显著的作用。然而，两套税务机构的分设也暴露出一些不容忽视的问题，例如征税成本的大幅增加，纳税人遵从成本上升、国地税信息沟通与执法公平等。

　　2006年12月，世界银行和普华永道联合公布了一项纳税成本的调查报告，报告显示，在全球175个被调查国家（地区）中，中国的纳税成本高居第八位。而且，根据数据计算显示，1996年，美国、日本、法国等发达国家的税收征收管理成本率均在0.5%～2%之间，而我国的征税成本率已达4.73%，远远高于发达国家。一系列事实与数据引发了人们对于我国税收征管成本的讨论，再加之近年来营业税改征增值税的逐步推进，将部分地税的业务转移到国税，因此讨论的热点变进一步转变为国、地税两套税务机构的合并与分设问题。

　　笔者认为，分设税收征管机构所产生的前述问题都可归纳为税收成本的增加，包括征税成本、纳税成本和社会成本的增加。因此，下文拟从税收成本角度探讨国税、地税机构的战略调整问题。

　　二、分设税务机构对税收成本的影响

　　斯密最早研究税收成本的概念，他提出了最小征收费用的原则，后来的研究基本延续了斯密所使用的税收成本的概念。税收成本可以分为征税成本、纳税成本以及社会成本，其中征税成本与纳税成本合称税收运行成本。

　　（一）征税成本

　　1.征税成本实证分析

　　征税成本，是指政府为取得税收收入而支付的各种费用。具体包括税务人员的工资、税务机关的办公场所及配套设施、办公费、用于纳税服务的各项支出等。目前我国还没有形成一套科学、系统的税收成本核算体系，因此，国内目前并没有完整、权威的税收成本的统计数据。本文主要采用人均征税额和税收征管成本率两项指标对征税成本进行分析，一方面是因为这两项指标所涉及的数据比较容易取得，另一方面是因为这两项指标能够分别从数量和质量上对我国税收征管成本情况进行一个较为准确的描述。

　　文 田依灵