我国发票管理的历史沿革与发展思路（上）
（4）只管理开票人，对受票人管理不足。发票管理的诸多政策和办法，绝大多数都是针对开票人而设的。开票人领发票要核准，领用新发票有限制，而且每一张发票都要经过严格登记。开票人开票有严格要求，甚至需要为此购买价格不菲的一整套专用设备。开票人对发票要有严格的管理，开出的发票要逐张上报给税务管理部门。用过的发票还需要验旧缴销才能领用新票。但对于发票的接受方，却没有有效的控制手段和方法。很多接受和使用假发票的单位，往往是由审计部门查出。发票记录的是交易双方交易的信息，只有将交易双方都纳入到信息采集的范围，并对从两方面采集到的信息进行比对，才能有效地确保信息的真实性，防范恶意虚假信息。
增值税防伪税控体系与发票管理
1994年，我国实施了以增值税为主要内容的税制改革，并开始推行使用增值税专用发票。由于增值税发票可以抵扣税款，因此在实施初期，出现了不法分子利用虚开、代开、伪造专用发票等犯罪手段偷逃税款的行为，造成政府税款的大量流失。为避免国家税款流失，并打击这些违法犯罪活动，国家从1994年起开始建设“金税工程”，利用信息化手段进一步加强专用发票的使用管理，从而堵塞了税收流失漏洞。增值税防伪税控系统是“金税工程”的重要组成部分，截至2003年7月已覆盖到全国所有增值税一般纳税人。
通过这十几年防伪税控体系的推行，税务机关初步实现了对增值税管理的规范化和系统化，有效防止了利用增值税专用发票偷骗国家税款的行为（虚开增值税专用发票、制售假发票等）。
尽管防伪税控体系通过控制增值税专用发票，达到了防止增值税流失的目的，并且该体系也在发展过程中不断地升级改进，但体系本身所固有的一些缺陷和问题，仍无法有效解决。
1.法实现对增值税所有票种的管理闭环
增值税发票主要包括两类。一类可以用于抵扣，包括：增值税专用发票、公路、内河货物运输业统一发票、海关完税凭证、农产品收购凭证。其中增值税专用发票由防伪税控系统开具。一类不得用于抵扣，这些主要是指增值税普通发票。对于增值税普通发票，由于其不用于抵扣，因此无法采用增值税专票管理的方式（即从购货方获取发票的抵扣联，通过认证、交叉稽核的方式，发现发票中的问题）进行管理，防伪税控系统无法对此类发票的管理发挥作用。
随着防伪税控网络监控体系的完善和日常征管的加强，针对增值税专用发票违法犯罪活动已大大减少，而对于增值税普通发票，制售假发票、非法代开、借用发票、大头小尾开具发票等违法行为仍然较为普遍，严重扰乱了正常的税收管理秩序。
2.防伪税控体系的管理成本过高
一般纳税人必须使用防伪税控系统才能开具增值税专用发票，防伪税控系统一般包括：专用金税卡、IC卡、读卡器、扫描仪、电脑、打印机等设备，据有关调查显示，一般纳税人使用专票时仅防伪税控系统的初装成本就接近万元，此外每年还要交纳服务费用，这使得增值税专用发票的开具成本巨大。与之相比较，目前各地推广使用网络发票的纳税人几乎不需要初装成本，年服务费用也比防伪税控体系的服务费用低很多。这一方面是由于防伪税控体系需要更多的硬件资源支撑系统运行，另一方面也由于防伪税控系统的承建服务单位全国仅一家，不存在竞争，服务单位没有提升服务质量同时降低服务成本的外在动力。此外，防伪税控系统采用的密文有可能被破解，因此不断采用新的加密手段或设备也造成了防伪税控系统成本的不断提高。
文 蔡磊
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