刘剑文：税务法院的设立可分三步走

　　十八届三中全会全面深化改革的决定和十八届四中全会全面推进依法治国的决定出台以后，国家对于司法改革提出了新的要求，提出要探索设立跨行政区域法院。与此同时，中共中央政治局于2014年6月30日审议通过了《深化财税体制改革总体方案》等方案，要求深化税收制度改革。

　　在此时代背景下，由中国财税法学研究会主办，北京大学财经法研究中心、河北大学政法学院、河北大学国家治理法治研究中心联合承办的“第九届中国财税法前沿问题高端论坛‘司法改革背景下跨行政区域税务法院的设立’专家研讨会”于2015年6月12日在北京大学举行。

　　来自全国人大常委会预算工委、最高人民法院、最高人民检察院、国家税务总局等国家机关；北京大学、中国人民大学、中国政法大学等高校；北京大成律师事务所、金杜律师事务所、明锐律师事务所、上海左券律师事务所及普华永道咨询有限公司等机构以及相关媒体共50余人参加了本次研讨会。会议由中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文主持。

　　观点

　　立法、司法与执法之间应有良性互动与制约

　　刘剑文首先回顾了10年前也就是2005年，中国财税法学研究会同最高人民法院行政审判庭联合召开的关于税收司法审判的国际学术研讨会时的情况。当时的关注点在税收司法、税收法治与和谐社会；税收司法改革与纳税人权利；税收司法与税收执法的关系；税收司法组织体系；税收司法程序完善等内容。而当前，根据十八届三中、四中全会的要求，在今后和未来一个时期，财税体制改革和司法体制改革将持续深化和同步推进，专门法院建设是深化司法体制改革的一项基础性、制度性措施。刘剑文指出，本次研讨会召开的时机很好，从长远来看，中国应该设立税务法院；从短期来讲，可以考虑把财税案件作为一类案件，或者说在跨行政区域的法院设立税务审判庭。当今社会的发展，很重要的一个方面是构建国家和纳税人之间的利益共同体。我们需要构建一个立法、执法、司法、守法、法治实施的利益共同体。这对于推动中国的税收法治和全面法治的发展，推进国家的法治建设，实现国家长治久安具有重大意义。

　　最高人民检察院检察理论研究所副所长单民在致辞中表示，2014年中央深改组先后多次召开会议，审议并通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等基础性文件，这意味着今后和未来一个时期，财税体制改革与司法体制改革将一起携手前行，同时探索司法体制改革下，专门法院、专门检察院等专门司法机构的建设也将逐步深入实质性论证和试点探索阶段。他指出，在考虑、论证跨行政区域税务法院设立的同时，是否有必要设立相应的税务检察院，还是在设立专门税务法院的地方，指定设区的市级检察院或者省级检察院的民、行部门履行相应的监督职能，这些都是在建立跨行政区域税务法院时，检察机关自身需要思考的问题。

　　国家税务总局政策法规司副司长张学瑞表示，“司法改革背景下跨行政区域税务法院的设立”标志着中国的税收法治又达到了一个新的起点、新的阶段。税收是推进现代文明所必须付出的代价。税收事业的发展体现着政治、经济、法治的文明进步程度，并由此联想到税收法定主义从理论到实践的20年发展历程。他赞扬以刘剑文会长为代表的中国财税法学会居功至伟，做了很大的贡献。同时认为，净化税收的源头对税收法治乃至中国法治意义非凡。今天虽然研究的是税收司法，但对于税收执法的意义也是非常重大的。税务法院的问题不会再像税收法定主义那样花上20年的时间，或许3年5年也是有可能的。到那时，作为税务人、法律人对于税收入宪可能不会认为是什么遥不可及的事情了。

　　全国人大常委会预算工委法案室处长蔡巧萍认为，立法、司法和执法之间应有一个良性互动和制约。去年批准设立了三个跨行政区域的知识产权法院。今后将进一步扩大对自然人的征税，像个人所得税，房地产税等，而社会公众税收意识越来越强，税务法院的设立是非常值得研究和探讨的话题，要考虑如何提高其可行性。

　　河北大学政法学院院长孟庆瑜指出，在全面推进依法治国、全面深化改革的战略布局中，如何通过深化财税理论研究和司法体制改革，探索建立财税司法、财税立法与财税执法之间的良性互动机制，是摆在我们面前的一项重要课题。

　　焦点

　　跨行政区域税务法院是实现税收法治的必然要求

　　与会专家普遍认为建立跨行政区域税务法院，实质上是对以行政区划为基础的传统行政司法制度的创新，对税收法治的实现，甚至社会法治的实现具有重要意义。刘剑文指出，税务法院的建设是构筑国家——纳税人利益共同体的一个重要方面。他说，税务法院的设立能为我国打开司法改革背景下设立跨行政区域法院的新思路。单民认为税务法院的设立是发挥财税司法功效，促进财税执法，推动财税立法的有力手段。

　　对于税务法院设立的紧迫性，孟庆瑜认为建设税务法院符合我们国家全面推进依法治国的需要，是落实依法治国和推进司法改革的重要性举措。

　　首都经贸大学法学院教授周序中则从制度设计层面剖析了税务法院的设立是与“两个前置”制度之间的协调方式。周序中认为，《税收征管法》为了方便征管，提高征管效率，制度设计上绝对偏向于征管权力，从而有意压抑、控制救济需求，抬高救济门槛，限制救济途径，特别规定了两个“前置”制度，即纳税前置和复议前置。目前中国每年税务争议行政案件只有300多件，占每年整体十几万行政诉讼案件中的比例几乎可以忽略不计。在纳税人与税务机关发生税务争议时，纳税人不能实际享有税务争议救济权，而造成这种税务争议救济制度闲置状态的很重要的原因之一，就在于两个“前置”制度设计不合理。

　　关于税务法院如何保障纳税人权益，与会专家各自发表了各自的观点。张学瑞认为税收问题关系到老百姓的切身利益，而税务法院是维护老百姓利益的保障机制。最高人民法院行政庭审判长郭修江认为，建设税务法院对维护税收公正方面能起到真正的作用，可以满足纳税人对税务司法救济的需求，是非常具有实际意义的制度化设计。周序中认为税务法院的设立是开放税务诉讼救济渠道的重要考虑。他指出，设立专门的税务司法审判机关应成为我们今后重点改革方向。目前，我国税收司法体系建设是空白，我国税务司法与立法、执法相比差距明显，长期以来我国司法实践中一直有忽视税法和税收诉讼专业技术性要求的倾向，这反映在司法机构的设置上，没有实现税收司法审判机关的专门化。在缺少专门税收司法审判机关的情况下，普通法院常常会因难以达到处理税收诉讼的专业要求而力不从心。因此，在我国现行司法体系中设立税务法庭，或者成立专门税收的审判机构，按照经济区域、审级要求合理构建税务司法审判系统和确定管辖是可行的，也可尝试在省、市、自治区层级建立专门法院，或者巡回审理的制度。

　　观念先于实践。刘剑文认为破解跨行政区域法院设立的难题，关键是要转变观念和思维模式。中央民族大学法学院教授熊文钊赞同刘剑文的看法，同时认为，要设置独立的税务司法机构，还应加深对设立税务法院必要性的认识。中国财税法学研究会副会长、中央财经大学教授汤贡亮认为，在国家法治化建设速度加快的情况下，我们需要用“现代化”的眼光来审视专业化法院的设立。中国人民大学法学院教授徐孟洲则认为行政区域与司法区域相互分离对司法公正有促进性作用。

　　跨行政区域法院应当以审理若干特殊性案件或者专业性案件为重点，以强化税务案件(或财税案件)审判为突破口。刘剑文认为税务法院的设立并不是严格意义上搞“独立”，基于税务法院制度最终确立的出发点，我们还是应当立足当下，将跨行政区域税务法院与跨行政区域法院结合起来。中国人民大学法学院教授朱大旗认为长期以来我国实践中一直有忽视税法和税收诉讼专业技术性要求的倾向，将税收案件专业化处理是实现依法治税的关键。他建议，我国应尝试在现行的普通法院系统之外，逐步设立专门的税务法院，而不仅仅是税务法庭。

　　路径

　　可先设立跨行政区域法院内部税务法庭

　　刘剑文在其题为“司法改革背景下跨行政区域税务法院的设立”的主旨发言中指出，我国跨行政区域税务法院的设立可以通过“三步走”的战略来逐步落实：首先，将税务司法管辖权在制度上划分至各跨行政区域法院，设立税务案件合议庭，明确税务案件作为一类案件处理；而后，在各跨行政区域法院内部设立专门的税务法庭来行使税务司法管辖权；待税务法庭的体系成熟后，再进一步推进跨行政区域税务法院的设立。

　　关于税收司法管辖权划分的问题，与会专家也分别发表了自己的看法。熊文钊认为，若解决了司法管辖权划分的问题，那么地域范围的问题也能够得以解决。最高人民法院行政庭审判长郭修江认为，税收司法管辖权应当去行政化，“员额制”可以很好地解决相关问题。刘剑文认为，当前知产案件、环保案件都已明确区分了司法管辖权，税务案件作为特殊案件中一类非常重要的案件，同样需要明确司法管辖权，以便进行规制，可以考虑在跨行政区域法院中设立一部分税务合议庭进行税务案件的处理。

　　朱大旗认为，应该尝试不同于普通法院的管理和管辖体制，即应根据经济区域合理组建税务法院系统并确定管辖。这样一方面可以避免司法区域与行政区域重合而带来弊端，避免地方保护和行政干预，在人、财、物等方面为其提供保障，从而保障税收司法的独立。另一方面，也符合我国涉税诉讼案件地区分布不均衡和财政能力、设立税务法院资金保障存在地区差别的特点，有利于有针对、有重点、逐步地、系统地设立税务法院。

　　与会专家一致认为，在当前税务案件还未区分司法管辖权的情况下，设立先导性跨行政区域法院内部税务法庭是最具现实意义的可行之举。周序中表示，目前设立税务法院的环境还比较复杂，相关基础环境还没有确立，设立税务法庭可以作为过渡方法，谋求缓和的制度确立过程。郭修江提出，可以先考虑将税务一类案件集中起来交由税务审判庭进行审理。武汉大学法学院教授熊伟表示，可以将一些法院作为改革试点，逐步推进税务法庭再到税务法院的设立工作。刘剑文指出，税务法庭的设立不仅应当管辖税务行政争议案件，从领域角度出发，还应当包含税务民事、税务刑事案件，以便提升案件审判的技术性，提升审判质量。中国人民大学副教授徐阳光提议，可以先设立专门裁判机构来持续性进行裁判，以解决纳税人的后顾之忧。

　　税务法院的设立是税收法治全面落实的标志之一，良好的税务司法制度，对促进税收执法、带动税收立法起着关键作用。与会专家一致表示，司法改革的最终目的就是要设立起跨行政区域税务法院制度。

　　刘剑文表示，目前我们可以对铁路运输法院进行改造，即可以保障既存司法资源的充分利用，又可以尽快考量跨行政区域专业化法院的审判效果。河北大学政法学院副院长陈玉忠表示，税务法庭的设立应当包括基层法院和中级法院，有利于克服地方保护主义。而最高人民检察院检察理论研究所博士后、副研究员董坤则认为，税务法院建设的同时，还应当建立相应的配套部门：设立跨行政区域的检察院，在其中设立一个部门来专门管辖税务法院，如此循序渐进，有利于制度的可行性和可接受性。

　　建议

　　因地制宜、结合国情进行制度构造

　　比较研究方法是财税法学研究的重要方法，也是学科研究的重要手段。借鉴他国经验是探索我国税务法院制度建设的一个思路。

　　关于比较视野的经验参考，与会专家进行了深入的探讨和交流。中国财税法学研究会副会长、中国政法大学科研处处长施正文表示，我国可以参考美国税务法院体系在中央设立一个全国性的税务法院，并对全国派出税务法庭进行税务司法审判工作。中国政法大学财税金融法研究所翁武耀副所长现场展示PPT，为大家介绍意大利法律体制中的税务法院，认为可以考虑设立税务审判委员会。其他与会专家也分别就德国、日本的体制发表了各自的观点。

　　结合我国国情，与会专家也探讨了诸多对策。北京工商大学法学院副院长郝玲玲教授认为设置专门税务法院的国家在制度建制上都多少有一些区别，我国在探索税务法院、税务法庭建设的时候，也可以根据我国的特殊性来制定一些特殊的规则和建制。浙江工商大学法学院王惠教授指出我国法官在税法培养上存在的一些问题，并根据自己的亲身经历，认为专业税务法院的设立可以减轻人民法院法官的压力，提升审判效率。

　　刘剑文教授强调在依法治国的背景下，税法领域应该走在改革的前沿，特别是对待不断上升的税务案件，国家需要设立良性的制度进行处理。跨行政区域税务法院制度是司法改革大旗下落实跨行政区域法院探索的新思路；财税法学界需要“造声势”，提升全社会对税收审判的关注，这与国家全面推进依法治国的大目标是相契合的。

　　本次研讨会是十八届三中、四中全会召开以来，财税法学界响应依法治国和全面深化改革号召的一次思想盛宴，是财税法学史上重要的里程碑。跨行政区域税务法院制度的最终设立也许还需要时间去慢慢落实，但是只要理论实务各界能够戮力同心，携手奋斗，一定能够尽快迎来财税法治的新时代。

　　本报记者 滕娟

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