时红秀：地方政府发债额度应由市场决定

　　8月24日，十二届全国人大常委会第十六次会议在京开幕。国务院向全国人大常委会提交了关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案，财政部部长楼继伟受国务院委托向十二届全国人大常委会第十六次会议做说明。

　　根据新《预算法》的规定，地方政府债务可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式筹。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准，参照国际通行做法及中央国债管理做法，按照新《预算法》要求，对地方政府债务余额实行限额管理。

　　楼继伟表示，为做好今年地方政府债务限额管理工作，财政部会同发展改革委、人民银行、银监会等有关部门研究制定了清理甄别办法，组织各地对去年年末地方政府存量债务进行清理甄别和核查。

　　《财会信报》记者就地方债的相关问题专访了国家行政学院经济学部教授时红秀。

　　审批制下的地方债与现代市场经济理念相违背

　　记者：请问目前我国的债券市场是什么样的状况？

　　时红秀：目前我国的资本市场还不够完善、统一，十八届三中全会特别强调了“市场在资源配置中起决定性作用”，要求建立统一完善的要素市场。可是我们的资本市场现在并不统一，其中的债券市场，可以说是行政化分割的，也就是说以行政审批为主，而且是分部门行政审批：发行公司债券由证监会主导审批，企业债、城投债券由发改委主导审批，银行间债券（短期融资债、中期票据）由银行间交易商协会实际是由央行主导审批，现在搞出来的地方政府自发自还债券，则由财政部审批。这些审批都是行政化的，额度、期限、利率等，本来应由市场决定，现在却要跑部门确定，少不了要做工作、搞公关。至于这些债券发行后，最终出现清偿问题怎么办，这些审批部门并不承担连带责任。这种局面，与十八届三中全会建立现代市场经济的精神，相去甚远。

　　记者：您对地方政府债券实行限额管理有什么样的看法？

　　时红秀：新《预算法》由全国人大常委会于2014年8月31日修改通过，2015年1月1日实施。其中允许地方政府自发自还债务，是重大修改之一。规定我国省级政府可以发债融资，但必须经国务院批准，报全国人民代表大会或其常委会。这一制度安排，存在一个问题，就是被赋予发债权的主体，其发行债务与资产不对应，在实施中，实际上变成了一种债务发行的分区域审批制。

　　在我国各级地方政府中，真正有资产，比如城市国有土地、矿产资源等行使有效产权，是市县两级政府。省级政府基本上并不对坐落于其辖区范畴的国有资产行使产权。自发自还债券的发行权给几乎不拥有资产的省级政府，这说明，我们地方政府债券发行制度，没有搞清楚现代市场经济的要求，更多考虑的是管理上的方便、行政级次的高低。这在客观上强化了地方政府债券的行政审批特征，各省每年都要到财政部跑额度、跑利率、跑期限，然后真正用钱，真正负有偿还义务的市县级政府再到各自的省级政府那里跑。今年上半年，我问很多急于融资搞城镇化建设开发的市县级政府，都说还没有到省里跑，因此不知道财政部什么时候对省级定下额度，更不知道定下多少。到了8月底，财政部才把限额报告全国人大。地方政府发行债券融资就是为了城市开发和基础设施建设投资需要，工程建设都具有连续性、及时性，像这样层层审批层层跑额度的债务融资体制，与现代市场经济理念格格不入，完全不胜任稳增长形势下加快投资宏观政策的有效实施。

　　应通过市场机制约束地方政府发债

　　记者：政府没有资产，设定限额是否还有意义？您认为这样还需要设定限额吗？

　　时红秀：你提出了一个两难困境的问题。其中这种两难，是这次《预算法》修订造成的一种制度性的困境：不考虑资产拥有状况而只是就行政级次来确定发行规模，一实施就变成了审批制；那么不设定限额是否就行了呢？那不变成让地方政府发债大撒把了？更危险。其实问题的根本，不在给不给限额，而是发债主体凭什么发行债券，是行政级次还是资产抵押。质言之，发债到底是按市场经济的逻辑还是按行政审批的逻辑。按照市场经济的逻辑，不用审批，不用设定限额，只要尽到信息披露义务，包括利率、期限、清偿条件，都让投资者选择，风险自担。比如说在我国，地方政府发行债务，若以政府信用抵押，必须向市场公开透明，地方财政收入规模是多少，除了“三保”（保稳定，保运转，保工资）以外，有多少剩余的财政收入可用于还债，当然这还要由上级政府审核，因为毕竟在现代财政体制乃至现代政治体制下，地方政府尚无破产清算的法理基础，中央政府承担着地方政府最终贷款人的隐含义务。而地方政府以资产和项目收益为抵押的发债就不同了，有多少资产，资产什么用途，预期的现金流多少，项目收益多少，把这些信息充分披露出来，让市场认可，上级政府备案就行，出现承兑清偿问题，有资产拍卖，有项目接管。这样做，有助于通过债务发行，以市场规则倒逼各级政府的信息公开，让市场机制约束地方政府的行为。

　　记者：据您了解，其他国家发行地方政府债券采取了什么样的政策？

　　时红秀：发达市场经济国家像美国，地方债的发行靠的是市场和法治，看不到行政审批。美国至少有6部法律来约束地方政府的发债行为。其中最重要的就是有对履行信息披露义务严格的、独立的监管机制。美国的地方政府债券大致分两类，一类是一般（或可译为“共同”）责任债券，一类是指定收益债券，可基本对应于我国财政部现在划分的一般债券和专项债券。其中共同债券顾名思义，是以税收收入也就是政府信用作抵押发行的，意味着辖区内纳税人共同承担。这在美国200多年财政史上，有着深刻的教训，所以受到严格限制，占全美市政债券市场20%左右的份额，其中有十九个州要求发行这样的债券，需要进行全民投票。指定收益债券占75%多一些，它是以指定范围或类别的税收收入，或者以具体项目的资产或收益作抵押发行的。这两种债券都不存在上级政府对下级政府的审批。政府信用怎么样，能不能发行债券，辖区居民说了算；项目资产和收益怎么样，需要履行充分的信息披露义务，市场说了算。为此建立一整套的规则来约束发债主体，确定各方义务。不需要上级政府背书，更不能由审批官员说了算。

　　地方债审批制使得统一完善的债券市场难以形成

　　记者：您对地方债是否还有其他建议？

　　时红秀：这些年，我们一直在呼吁，为实现新型城镇化，要加快构建可靠的、稳定的融资制度。我们知道，城市开发和基础设施建设，需要短期内大规模的资金投入，这些项目建设周期长，未来使用和受益的周期更长，不可能靠当代纳税人承担，所以不能靠财政投入；也不能靠银行，因为商业银行的资金投到这些项目中，易造成严重的期限错配和流动性危机。根据审计署审批报告，截至2010年底，我国地方政府债务中79%来自商业银行贷款，到2013年中，这一比例虽降到57%，但只是商业银行资金通过信托理财等各种“影子银行”渠道投入到这一领域。这造成我国地方债务和银行业的双重风险。根本原因就在于靠财政不可行，靠银行风险大，中国快速城镇化过程，缺乏制度性的融资体系为城市开发和基础设施建设提供保障。现在允许地方政府发行债券，本来是这方面的努力。可是行政审批的制度安排，却使之偏离了市场经济的方向。在美国，市政债券期限5年期以上的超过90%，其中20年期以上的超过50%。因为这些债券融资，目的就是为了城市开发和基础设施建设这样的长期项目投资，在这样长的期限内，需要投资人计算各种风险，最后形成相应的利率。可是我们现在这种审批制，期限的审批很少考虑债券融资资金与建设项目是否匹配，以6～8年者居多。不知道审批部门是怎么知道这些资金的使用时间的。利率是债券收益和风险贴现后的价格，不知道审批部门是怎么计算出来一个地方项目未来一个时期的收益和风险的。这些因素、各种复杂的信息，本来由市场处理才胜任，至少比行政机关更胜任。这是计划经济转型到市场经济的根本原因。

　　总之，按照市场经济理念不需要限额审批，市场自然会限制；按照行政审批理念，那就需要限额审批。越限额越要审批，越审批越要给限额，审批后，债务的承兑清偿，审批者又不负连带责任，最后，导致统一完善的债券市场很难建立起来，现代资本市场更谈不上。从这个意义上说，《预算法》的这一修订，客观上造成了地方政府发债的制度性缺陷。

　　记者 滕娟

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