施正文：《房地产税法》有望2017年完成立法

　　房地产税法近日被列入本届人大五年立法规划

　　据报道，日前，十二届全国人大常委会立法规划经调整后再次公布。调整后的立法规划一、二类项目从原有的68件增至102件，实际增加了包括房地产税法在内的34个项目。

　　据悉，目前房地产税法草案正由全国人大预工委牵头抓紧起草，财政部配合立法。

　　此前，财政部部长楼继伟在向十二届全国人大常委会第十五次会议作2014年中央决算报告时就表示，今年将配合做好房地产税立法工作，加快房地产税立法并适时推进改革。

　　实际上，早在2013年11月的中共十八届三中全会上就明确“加快房地产税立法并适时推进改革”。

　　房地产税已列入立法规划，那么，作为将来关系到每个人切身利益的直接税种之一，何时完成立法？立法过程中有哪些难题？现行的税费如何调整？对房地产市场的影响如何？什么时间开征？本报记者就此专访了中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授。

　　各方达成共识很关键

　　从争议“房地产税到底该不该征”，到列入本届人大立法规划，表明房地产税的立法及开征，在落实税收法定的原则之下，正有条不紊地逐步向前推进。

　　施正文在接受《财会信报》记者采访时表示，此次立法规划的调整，充分体现了落实税收法定原则的精神。将房地产税的立法写入本届人大五年立法规划，意味着这部法律在2017年年底之前将获得通过。他进一步补充道，就目前的情况来看，房地产税法明年有望向社会公开公开征求意见，如果进展顺利，会在2016年年底进行审议，若各方能形成共识，2017年通过该部立法的可能性非常大。

　　之前曾有消息称，房地产税立法初稿已基本成形，主体税种或由房产税、城镇土地使用税合并，具体税率或由地方在中央确定的税率区间内自行决定，目前正在内部征求意见及完善中。

　　2015年“营改增”面临收官，这对地方财政势必造成较大的冲击。营业税废止后，房地产税的开征被赋予了很大期望，希望其能取代营业税，继而成为地方取得财政收入的主体税种。

　　施正文表示，按照税收法定的原则，只有尽快完成房地产税的立法，才能为地方开征房地产税提供法律依据，地方政府才可以开征房地产税。他同时表示，立法通过后，也并不意味着房地产税就会在全国范围内全面开征，完成和通过立法与税收的开征并不是完全同步的。房地产税是地方的主体税种，开征时间将授权地方政府，由其自行决定，并非同时全面开征。

　　施正文建议，房地产税的开征应设免征额，最好是设定免征面积，中央可以设定一个最低标准，在此标准之上，各地免征面积可以自行决定是否上浮。他认为，设定人均60平方米的免征面积比较合理。同样，税率中央也可以设定一个区间，各地方政府在这个区间范围内自主确定具体税率。“目前国际上税率的普遍标准是1%，我国可以低一些。”施正文说。

　　房地产税曾是争议最大的税种，也是改革难度最大的税种。施正文认为，难度之一首先体现在观念上，即全社会对房地产税的立法与改革所具有的意义和价值，目前还没有形成共识，还有一部分人对此缺乏科学、全面、正确的认识，有一些不同的声音，还需进行必要的交流、探讨和分析，澄清一些误解，消除一些片面的看法。因为在共识的前提下，才能很好的确立立法方向。这是最大的挑战。

　　其次是达成共识后，如何科学合理地制定一部优良的《房地产税法》，从而让房地产税的功能和价值真正落地，得到实质性的发挥，这也是其中的难点。我们经常说良法善治，良法是善治的前提和基础。在《房地产税法》的制定过程中，诸如免征额的设定、税率的设计、开征路线的选择、征管中的问题解决等款项，都需要先进的理念、健全完善的制度安排、操作上的科学可行，然后按照法律要求去严格执法。

　　此外，在技术层面上，征管的信息采集是否全面完整，房地产评估力量能否做到公开公正，从当前来看，技术条件已基本成熟。

　　提升直接税降低流转税

　　据了解，目前与房地产相关的税种已达到了9个，主要在建设、交易环节。其中，房地产建设环节涉及耕地占用税、契税、城镇土地使用税、建筑安装营业税及附征城建税、教育费附加、企业所得税和印花税；交易环节，卖方销售需缴纳销售不动产营业税及附征的城建税和教育费附加、土地增值税、企业所得税或个人所得税。

　　对此，施正文解释，房地产涵盖的范围较广。从纳税人角度来讲，有开发商、企业、自然人等；从征税对象角度来讲，有商业用房、经营用房、个人居住用房等。不同房产、不同主体相关的征收税种累计达到9个，但就某一纳税主体或征税对象，则没有这么多。最显而易见的是，对企业来说，不用缴纳个人所得税，而对个人而言也不用缴纳企业所得说。

　　房地产税属于新开征的税种，必然会涉及到增税还是减税的问题。施正文就此分析认为，从保有环节看显然是增税，因为现在保有（持有）环节特别是个人居住用房的保有环节是不征税的，商业性用房、经营性用房目前每年要缴纳房产税和城镇土地使用税，开征房地产税就是要把征税范围扩大到个人居住用房。

　　但房地产税施行初期，征税范围肯定有限，首先是会设定免征额，另外税率会比较低，税负轻，大多数人是不用缴税的，缴税的是拥有财产多且价值高的纳税人。房地产税的开征是要提升直接税的比例，随着房地产税改革的不断深入，征税范围的逐步扩大以及征管制度和水平的不断完善，将来和房地产交易环节相关的流转税种，有的会逐步降低税负，有的会进行减并，还有的会考虑废除。增加了房地产税，而其他相关税种会以其他形式逐步减少。比如，将来开征房地产税的地区，现行的房产税和城镇土地使用税自然就废止了。

　　记者在前期对房地产业“营改增”进行采访时，部分专家就对土地增值税的存废问题存在争议。有专家表示土地增值税目前处于一种尴尬境地；有人认为，土地增值税是造成房价上涨的因素之一；也有人认为随着房地产税的征收，“营改增”的完成，土地增值税的历史使命也就完成了，将其取消是必然的；还有人认为，土地增值税的存留并不取决于其自身，而是取决于整体的税制改革。那么讨论房地产税，自然绕不过这个话题。

　　土地增值税，是国家运用税收手段规范房地产市场秩序，合理调节土地增值收益分配，维护国家权益，促进房地产市场健康发展的重要举措，其立法原则是适度加强国家对房地产开发、交易行为的宏观调控；抑制土地炒买炒卖，保障国家的土地权益；规范国家参与土地增值收益的分配方式，增加财政收入。

　　施正文认为，土地增值税和房地产税的发展是此消彼长的关系，目前土地增值税并没有得到严格执行，它的累进税率造成了高税负，背离了原有的功能，没有起到其应有的调节作用，而且很难征收到位。施正文建议，就当前情况看，土地增值税的累进税率可以考虑改成比例税率，统一降到20%，而且现在就可以启动，适当降低税负。随着房地产税开征范围逐步扩大，替代土地增值税，可以考虑继续调低税率或废止，这样就保证地方政府收入不受影响，又避免纳税人的税负过重。

　　能抑制和降低当前过高房价

　　对于房产税的开征，民众尤其是无房者或者有换房需求的人还有一个更现实的问题就是能否抑制或降低房价。

　　近期有媒体人士分析，通过房产税打压房价，可能只是无房者一厢情愿的想法。从国内征税前景看，将来我国房产税的税基和税率，将总体小于发达国家，对房价的冲击没想象得那么大。继而建议，生活在大城市，在中心区拥有多套普通住宅，没必要因为害怕“累进型”房产税而卖房子，完全可以通过出租的方式将税负转嫁出去。

　　对此，施正文表示并不赞同。他认为，开征房地产税对现在过高的房价肯定会起到抑制甚至降低的作用。因为以前买多少套房持有环节也不用缴税，现在则需要考虑持有成本，而拥有多套房的人大部分是用来投资或者投机的，这样就要考虑产出和收益。持有成本增加了，投资或投机的收益相对也就减少，就会考虑出售。再投资和投机的概率就会小很多，也会慎重很多。如果再考虑买房，就会要求开发商降低房价，将税负向前或向上一个环节转嫁。同时，随着房地产税的逐步完善和推进，开发商在建设和交易环节的税负也会逐渐降低，从而使其开发成本降低，那么房价也会相应降低。房价降低了，买第一套房的人又不用缴税，不需要考虑持有成本，更有利于无房者、中低收入者购房。由此，租房的市场需求也会相对缩小，通过出租的方式转嫁税负不一定可行。

　　施正文表示，随着房地产税的开征，增加了持有环节的税负，有助于引导人们正确看待房地产消费，抑制投资与投机，未来的房地产市场将逐步趋于理性，更有利于其健康长远的发展。同时，也可以避免社会资源浪费现象。

　　施正文最后特别指出，房地产税是财产税，作为直接税种之一，其更重要的功能是筹集地方政府收入，调节社会贫富差距。税收涉及广大人民的切身利益，征收及使用如何做到公平合理、公开透明，是否用于教育、医疗、环境等民生领域，广大民众会非常关注，这也将对政府治理现代化、法治化起到促进作用，从而推进依法治国。

　　记者 滕娟

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