清理规范“红顶中介”：几家欢喜几家愁？

来源:财会信报
关键字:中介,行政审批,中介服务
发布时间:2015-05-12 12:17

　　近年来，行政审批中介服务在促进政府部门依法履职、为企业和人民群众提供专业技术服务等方面发挥了重要作用。不过，一些中介服务也存在着环节多、耗时长、收费乱、垄断性强等问题，一些中介服务机构还与政府部门存在利益关联，在一定程度上消解了行政审批制度改革的成效，加重了企业和群众负担，扰乱了市场秩序，甚至成为腐败滋生的土壤。

　　为了解决上述问题，近日，国务院办公厅下发了《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（以下简称《通知》），旨在进一步深化行政审批制度改革，促进中介服务市场健康发展。

　　毫无疑问，《通知》的下发必将对涉及行政审批的相关中介服务产生巨大影响。那么，《通知》究竟对会计师事务所、税务师事务所和资产评估机构造成怎样的影响？如果对中介服务进行清理，是否会影响到市场监管？《通知》对于打破行业利益保护、破除“红顶中介”垄断意义何在？对于行业收费标准影响几何？对此，本报记者采访了业界人士。

　　亮点

　　“清理”与“规范”并举有利于打破行业垄断

　　很多行政审批中介服务机构被民间描述为“戴市场帽子，拿政府鞭子，收企业票子，供官员（兼职）位子”。这既直接影响了企业活力，又影响行政审批制度改革的有效推进，不利于理顺政府、市场、企业、中介机构之间的关系。

　　本次《通知》明确了此次清理规范的范围，即国务院部门开展行政审批时，要求申请人委托企业、事业单位、社会组织等机构（以下统称中介服务机构）开展的作为行政审批受理条件的有偿服务（以下称中介服务），包括各类技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等。

　　《通知》要求，不仅要对一些中介服务进行清理，还对中介服务的相关事项进行规范。《通知》中所称的“清理”，是指清理中介服务事项，即对国务院部门行政审批涉及的中介服务事项进行全面清理。

　　《通知》明确，除法律、行政法规、国务院决定和部门规章按照行政许可法有关行政许可条件要求规定的中介服务事项外，审批部门不得以任何形式要求申请人委托中介服务机构开展服务，也不得要求申请人提供相关中介服务材料。审批部门能够通过征求相关部门意见、加强事中事后监管解决以及申请人可按要求自行完成的事项，一律不得设定中介服务。现有或已取消的行政审批事项，一律不得转为中介服务。严禁将一项中介服务拆分为多个环节。依照规定应由审批部门委托相关机构为其审批提供的技术性服务，纳入行政审批程序，一律由审批部门委托开展，不得增加或变相增加申请人的义务。

　　对此，资深注册会计师、南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕在接受《财会信报》记者采访时指出，“清理”应该属于对行政审批涉及的中介服务事项“可以”与“不可以”的“判决”，即要明确哪些中介服务事项可以存在，哪些今后不可以存在。

　　“而‘规范’则是对可以存在的中介服务事项如何进行规范服务的问题。如，可以存在的中介服务事项必须破除中介服务垄断、切断行政审批部门与中介服务的利益关联、规范中介服务收费、实行中介服务清单管理、加强中介服务监管。由此可见，‘规范’针对的是那些可以存在的行政审批涉及的中介服务，这些中介服务如何在严格按照国家法律、法规或规章的情况下，规范从事中介服务的问题。”刘志耕说。

　　《通知》明确指出，要破除中介服务垄断，放宽中介服务机构准入条件，除法律、行政法规、国务院决定明确规定的资质资格许可外，其他各类中介服务机构资质资格审批一律取消；各部门设定的区域性、行业性或部门间中介服务机构执业限制一律取消，进一步放开中介服务市场，严禁通过限额管理控制中介服务机构数量，各部门现有的限额管理规定一律取消。

　　对此，业界人士认为，《通知》有利于打破行业利益保护、破除“红顶中介”垄断。

　　刘志耕指出，我国很多中介服务机构的背后往往都与政府官员有着千丝万缕的关联，政府官员会通过形形色色的手续、关卡、资质、认证、审核等，蚕食行政审批权的红利，并以服务费、会费、协作费、咨询费的名义参与中介机构的“分红”，或要求中介机构以高房租、超额水电费等等，向主管部门“进贡”，有时甚至直接将资金划转至主管部门或者所属事业单位。这些问题的存在都极大地伤害了政府的公信力。社会上对此类中介称之为“红顶中介”。

　　“这次《通知》要求清理规范国务院部门行政审批中介服务，表面上看是清理规范中介服务行为，但实际上主要正是对‘红顶中介’的清理规范。通过清理规范，不仅会让公开的‘红顶中介’无处藏身而被清理取消，而且也会让隐藏的‘红顶中介”得到规范，从而破除‘红顶中介’的服务垄断，切断行政审批部门与中介服务的利益关联，能够起到规范中介服务收费、消除行政审批灰色地带的作用，从而进一步推进政府系统党风廉政建设和反腐败工作。”刘志耕说。

　　《通知》明确，审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，不得开展与本部门行政审批相关的中介服务，需要开展的应转企改制或与主管部门脱钩。审批部门不得以任何形式指定中介服务机构，对各类中介服务机构提供的服务应同等对待；对申请人已委托中介服务机构开展的服务事项，不得再委托同一机构开展该事项的技术性审查。行业协会商会类中介服务机构一律与审批部门脱钩，平等参与中介服务市场竞争。政府机关工作人员一律不得在中介服务机构兼职（任职），政府机关离退休人员在中介服务机构兼职（任职）的，必须符合国家有关规定且不得领取报酬。

　　对专业性强、市场暂时无力承接，短期内仍需由审批部门所属（主管）单位开展的中介服务，审批部门必须明确过渡期限，提出改革方案，由国务院审改办组织专家论证后按程序报批。

　　对于那些垄断性较强，短期内无法形成充分竞争的中介服务，《通知》规定，将实行政府定价管理，同时深入推进中介服务收费改革，最大限度地缩小政府定价范围。此外，《通知》还规定，对于市场发育成熟、价格形成机制健全、竞争充分规范的中介服务事项，一律通过市场调节价格；事业单位提供中介服务的，纳入行政事业性收费管理。审批部门在审批过程中委托开展的技术性服务活动，必须通过竞争方式选择服务机构，服务费用一律由审批部门支付并纳入部门预算；严禁通过分解收费项目、重复收取费用、扩大收费范围、减少服务内容等变相提高收费标准，严禁相互串通、操纵中介服务市场价格。

　　刘志耕表示，如能够真正实现以上目标，这将使得中介行业的服务收费真正进入市场化、规范化、标准化的轨道，不仅会更好地促进我国市场经济的发展，而且政府官员在相关问题上的腐败也将大大减少，政府形象将大为好转。

　　质疑

　　中介服务清单管理受质疑

　　此次《通知》的最大特色应是实行中介服务清单管理。《通知》规定，对清理规范后保留为行政审批受理条件的中介服务事项，实行清单管理，明确项目名称、设置依据、服务时限，其中实行政府定价或作为行政事业性收费管理的项目，同时明确收费依据和收费标准。

　　《通知》明确，国务院审改办会同发展改革委、民政部、财政部、法制办等有关部门对审批部门提出拟保留的中介服务事项进行研究论证，在听取各方面意见、组织专家评估的基础上，编制中介服务事项清单并向社会公布，接受社会监督。凡未纳入清单的中介服务事项，一律不得再作为行政审批的受理条件。今后确需新设的，必须进行必要性、合理性、合法性审查论证，依照法定程序设定并纳入清单管理。各审批部门要在本部门网站将中介服务事项及相关信息与行政审批事项一并向社会公开。

　　但对于中介服务清单管理，业界人士并不看好。

　　刘志耕表示，从目前该《通知》的规定来看，要列入清单，其前提条件是“国务院审改办会同发展改革委、民政部、财政部、法制办等有关部门对审批部门提出拟保留的中介服务事项进行研究论证，在听取各方面意见、组织专家评估的基础上，编制中介服务事项清单并向社会公布，接受社会监督。”但是，该条规定不仅没有提到对拟保留的中介服务事项必须依据相关法律法规的规定，而且也没有对所谓“研究、论证、评估”的法律依据、方式方法及相关标准予以明确。

　　刘志耕直言，“从以往一些政府部门的所谓研究、论证、评估的实际执行情况来看，往往就存在着很大的人为因素，自由裁量的空间很大，存在着很多、很大的权力寻租的空间和可能。所以，我很担心本次《通知》规定的这些‘研究、论证、评估’等是不是又会产生新的权力寻租等舞弊问题。”

　　对此，刘志耕建议，相关部门必须抓紧“研究、论证、评估”并将结果公布于众。他表示，对于“研究、论证、评估”的相关方式方法及标准本身就应该公平公正、公开透明，而这也是确保“研究、论证、评估”公开透明、客观公正的基础和前提。

　　“但对今后确需新设中介服务仍然采取‘纳入清单管理’的方法不敢苟同”，刘志耕进一步指出，国家相关部门必须依据必要性、合理性的原则，尽快抓紧时间建立健全相关法律法规，明确相关标准和要求，并依据新制定的法律法规所规定的方法和程序，对相关新设中介服务进行审查、论证并认定。

　　刘志耕直言，不能认可今后将新设中介服务仍然“纳入清单管理”的提法。他说，“既然是依法治国，就应该依法办事，就应该依法向社会公布，怎么可以仅以一纸清单的形式向社会公布呢？”

　　担扰

　　各中介机构喜忧参半涉税服务或被排除在外

　　中介服务清单制度的实施，不仅受到质疑，更使得各中介机构喜忧参半。

　　在刘志耕看来，中介服务清单制度的实施对目前的会计师事务所、税务师事务所、评估机构产生的影响各不同。

　　刘志耕认为，会计师事务所因为有《注册会计师法》的支撑，在听取各方面意见、组织专家评估后，列入中介服务事项清单并向社会公布的问题并不大。但由于税务师事务所、资产评估机构开展业务目前均无相关法律支撑，所以，将这两个行业的服务事项列入清单可能性不大。“从目前的情况来看，税务师事务所、评估机构的相关中介服务可能不会被列入清单范围，税务师事务所和评估机构很可能因此而失去或暂时失去中介服务的机会。”刘志耕说。

　　他进一步解释说，中介服务清单制度对税务师事务所的业务开展构成了很大威胁。由于此前注册税务师一直未能取得合法执业资格，2014年7月，《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2014]27号，以下简称《27号文》）又取消了注册税务师的准入类职业资格考试，而本次《通知》要求清理规范中介服务事项，从而又将注册税务师和涉税鉴证及涉税服务业务到底能不能保留及保留应如何规范的问题提到了议事日程。

　　“此前社会舆论有很多对涉税鉴证及涉税服务业务的负面反映，所以，综合各方面的情况，注册税务师要想保留，可能有很大困难。事实上，从《27号文》发出以来，一些地区的涉税鉴证业务的开展已经受到了一些不利的影响。”刘志耕说。

　　对此，一位不愿透露姓名的税务师事务所合伙人在接受《财会信报》记者采访时也表现出了担忧。他说，这两年税务师事务所的相关业务开展确实受到了一些阻碍，在实施中介服务清单制度后，对于原来可以做的一些业务，税务师事务所是否会被排挤在外，目前来看，还不太明朗。

　　此外，刘志耕还表示，《通知》下发之后，也可能会加速相关行业推进立法进程。他说，税务部门正在努力推进税务中介服务的立法工作，希望在《税收征管法》中明确涉税服务的法律地位。

　　由于发展历程相对较短等原因，注册税务师行业尚没有专门的法律，这在很大程度上制约了行业的发展。多年来，行业立法问题一直为各界人士热议。当前，各方正广泛推进行业立法。

　　“本人认为，尽管这种推动有可能成功，但要使得涉税鉴证及涉税服务业务真正成为我国市场经济所需要的、成为社会认可的、成为规范的中介服务，还有很长的路要走，还有很多工作要做，还需要相关部门作出很大的努力。”刘志耕表示，在没有看到涉税鉴证及涉税服务业务的规范以前，如果将涉税鉴证及涉税服务业务列入“中介服务清单”，甚至能够取得合法资格，那也会使得社会舆论口服心不服。他认为，还是应该规范、完善在先，打铁还需自身硬，只有这样，才是真正意义上能够满足社会需求、服务市场经济需要、得到社会认可的中介服务。

　　事实上，除了注册税务师外，资产评估行业也面临着立法的问题。而资产评估立法的步子比注税行业更快一些，《资产评估法》已经三审了，但其“难产”的原因之一也是因为简政放权。除了直接推进《资产评估法》出台外，评估行业还在谋求在《证券法》中进一步明确资产评估在资本市场的功能和作用。

　　事实上，现在市场经济对专业服务的需求特别大，一个行业的生存发展是市场需求决定的。可以说，此次清理、规范行政审批中介服务，对于相关中介机构而言，是挑战，也是机遇。

　　业内人士指出，国务院此次清理行政审批中介服务，加之此前取消一批行业的职业资格许可，以更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励大众创业，同时又提出了加强社会组织建设，支持市场专业化组织发挥社会监督作用，也是在支持这些行业的发展。

　　国务院审改办负责人王峰表示，这次清理规范行政审批中介服务，并不是要限制开展中介服务。恰恰相反，是想通过规范中介服务运行，使中介组织回归市场定位和服务本位，改善中介服务水平，引导中介服务市场健康发展。