从陕西省控烟条例看政府的经济职能

　　一、案例内容

　　案例名称：从陕西省控烟条例看政府经济职能

　　资料出处：中国新闻网等

　　案例说明：

　　2011年11月，陕西省十一届人大常委会第二十六次会议表决通过了陕西省人大教育科学文化卫生委员会建议将修订《陕西省爱国卫生条例》作为调研项目，列入省人大常委会2012年立法计划，待条件成熟时，再单独制定《陕西省公共场所控制吸烟规定》。该议案提出，除了传统公共场所外，《陕西省公共场所控制吸烟规定》应把国家机关、企事业单位、社会团体和其他社会组织的办公室、会议室、礼堂、公共走廊、电梯以及本单位的餐厅、咖啡厅，纳入禁烟范围，并明确处罚标准。随后陕西省卫生厅在2012年6月对陕西省医疗卫生系统2012年上半年控烟工作进行了检查，检查的对象包括十市一区的市、区、县卫生行政部门、疾控中心、医院在内的93家医疗卫生单位和22家厅管医疗卫生单位。检查显示存在不少问题：如控烟工作松懈，下班和周末是医院控烟工作薄弱环节。在营造无烟环境方面，有些医院张贴地点针对性不强，哪里有空哪里贴；在吸烟的重灾区如入口处、走廊、等候区、卫生间、楼梯等地方，却标识不明显或没有张贴。另外，医疗卫生单位小卖部或超市普遍售烟。在明查暗访中均发现医疗卫生单位小卖部或超市有售烟现象。

　　据中国疾病预防控制中心、世界卫生组织、美国疾病预防控制中心此前联合发布的首次《全球成人烟草调查-中国部分》调查结果显示，现在我国吸烟者总数高达3亿，其中男性吸烟率为52.9%；72.4%的非吸烟者遭受二手烟的危害，其中38.0%的人每天受到暴露。

　　中国是世界上烟草生产和消费的大国，十几年来，中国的烟草产量和消费量逐渐上升，而以此形成鲜明对比的是，发达国家的烟草生产量和消费量却分别以平均每年1.7%和0.6%的速度下降，中国卷烟市场有3亿烟民，烟叶生产量及成品烟销售量各占世界1/3。作为世界最大的烟草受害国，中国有5.4亿人正受到“二手烟”危害，其中1.8亿是未成年人。根据最近发布的一份《中国的烟草税收及其潜在的经济影响报告》中相关数据显示，2005年国内烟草业纳税2400亿元，占当年政府财政收入的7.6％。自2000年以来，烟草工业每年为中央财政贡献的税收超过1000亿元，在此基础上每年都增加数百亿元，保持在整体税收的7％左右。

　　二、相关理论、文献综述

　　（一）政府经济职能的内涵

　　关于政府的经济职能，亚当·斯密认为“政府是社会生活的守夜人”，凯恩斯说“政府是社会经济生活的积极干预者”。萨缪尔森关于政府经济职能的定义是：理想的市场经济是指所有物品和劳务都按照市场价格自愿地以货币形式进行交换。这种制度无需政府的干预，就能够从社会上可供利用的资源中获取得大的利益。然而，在现实世界中，还不曾有一种经济能够完全依照“看不见的手”的原则而顺利地进行。因此，世界上任何一个政府，无论多么的保守，都不会对经济袖手旁观。在包罗万象的政府职能中，政府对于市场经济主要行使三项职能：提高效率、增进公平以及促进宏观经济的稳定与增长。

　　国内学者在政府经济职能的定义上，基本与萨缪尔森保持一致。刘志生认为政府经济职能的范围和定位不是简单的在政府与市场之间作出肯定和否定的选择，而是一种程度上的选择，选择的关键在于怎样使政府和市场互相以对方的优点去克服对方的缺陷，找到一个均衡点并不断去接近它。他认为我国政府的经济职能内容应主要包括九项，我国政府经济职能应定位为国有资产管理、市场监管、宏观调控和公共产品提供。许多学者也认可刘志生关于平衡点的理论，卫志民在《转变政府经济职能，才能真正终结“国富民穷”的格局》一文中指出：我国政府在经济职能方面存在的最大问题就是“越位”和“缺位”并存。刘文彪指出政府作为一种以国家强制力为后盾的社会公共权威组织，起着主导性作用：它既可以成为市场经济发育、完善的强有力的“发动机”和“推进器”，又可以成为其难以逾越的障碍，结果如何，关键取决于政府职能特别是其经济职能能否适应中国市场化改革的方向、进程和力度，作出相应的转变。

　　（二）政府经济职能中的一般职能

　　政府经济职能中的一般职能，就是指所有建立了市场经济体制国家的政府都必须具备的经济职能。不论是资本主义国家还是社会主义国家，由于政府在社会中的核心地位，使得它必须具备一定的政府经济职能，以实现其经济发展和社会进步。

　　一般来看，这个一般职能包括以下几个方面：

　　制定市场规则和界定产权。“现代市场经济，是一种非常先进、非常复杂的交换形式，决不是一个自然而然的进程，决不会自发地产生”。因此，要想使现代市场经济正常运转，就必须进行市场设计，也就是建立市场规则来约束企业的行为，当然也包括约束政府的行为。美国制度学派经济学家道格拉斯.C.洛斯在《国家经济角色的昨天、今天与明天》中强调：“国家最重要也是最困难的任务就是建立一系列的游戏规则，并将之付诸实施，以鼓励全体人民充满活力地加入到经济生活中来。”尤其是在市场经济条件下，作为经济人，以谋求自我利益最大化为目标的市场主体又总是在密切、广泛、复杂、细致的经济联系中进行竞争，产生利益矛盾和冲突是不可避免的，而当事人自己以及市场本身并不具备划分市场主体产权边界和利益界限的机制，更不具备化解冲突的能力。这就需要以社会公共权力为后盾的政府充当仲裁人，设定体现和保障市场原则的“游戏规则”，即以政策或法律的形式明确界定和保护产权关系不同的各利益主体的权利，保证市场交易的效率和公正性，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。

　　调节社会收入差距。市场经济的优越性在于能够调动生产者的积极性，提高经济效率，优化资源，提高劳动生产力。但是，市场经济的效率优势却无法自动实现人类社会追求公平的目标。市场不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。竞争规律往往具有强者愈强，弱者愈弱，财富越来越集中的“马太效应”，导致收入在贫富之间、发达地区与落后地区之间的差距越来越悬殊，构成对经济持续增长和社会协调发展的极大威胁。关于这一点，经济学家马克.波尔曼一语破的：“正如斯蒂格利茨总结的，也许现在还不是为中央计划体制鼓吹的时候，但我们可以肯定，只有它能保证穷人获得经济保障。”这表明，调节社会收入差距这一经济职能只有政府能够承担。

　　保持宏观经济稳定发展。市场经济是市场机制发挥作用的经济，而市场机制的核心是竞争机制。正是竞争机制的威力，使得企业千方百计降低成本，追求质量，注重效率，从而使资源得到有效配置，使生产效率得以不断提高。但市场机制毕竟只是一个微观有效的机制，而这种微观效率是以牺牲宏观效率为代价的。若任由市场机制自发作用而不加以限制，经济危机就不可避免。资本主义世界的一次又一次危机早己向世人证明了这一点。因此，保持一过经济的持续发展，政府就必须承担起保持宏观经济稳定的责任。宏观经济稳定了，国内的微观经济才会有一个良好的环境，也只有这样，微观经济效率才会得以保证。

　　协调对外经济关系。现代社会是经济日趋一体化的社会。由于生产力的发展，分工的细密，交通通讯的现代化，各国间的经济往来越来越频繁，相互依存度越来越大。在这种情况下，为了维护本国人民的经济利益，为了保护本国经济免受外来冲击，不少政府都在不同程度上，或自觉或不自觉地将协调对外经济关系提升为自己的一项重要政府经济职能。尤其是在经济全球化的今天，政府经济职能显得尤为重要。经济全球化趋势的加强给各国政府带来正负两方面的影响：一方面带来了发展的机遇，各国可以从国际市场上取得更多的商品、更多的直接及间接投资，以及更多的技术，这对于加速一国工业化进程，节约先进技术研制成本，实现本国赶超战略极为重要；对中国政府经济职能的探析另一方面又带来了风险及严峻的挑战。因为大规模商品及资本国际间流通的加快，会使一个国家的经济萧条或通货膨胀“输入”到另一个国家，从而成为搅乱其他国家国内经济稳定的重要因素。正是由于经济全球化为各国带来的机遇与风险搀杂各半，所以各国政府在考虑利用国际经济关系为本国经济利益服务时，必须慎重稳健，量力而行，因为“在有些情况下，遵循一个协定所付出的国内代价有时会超过这个国家所获得的好处”。而且目前的“经济全球化趋势是在不公正、不合理的国家经济秩序没有根本改变的情况下发生和发展的，因而势必经济加大穷国和富国的发展差距”。因此，各国政府在实施对外经济关系这一经济职能时，必须“要加强政治对话与磋商。本着相互尊重、求同存异、循序渐进的原则，妥善处理彼此的分歧”。

　　补偿和纠正经济外在效应。所谓外在效应是指“单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费，其过程不是通过市场”。也就是说，外在效应不能通过市场机制自动消弱或消除，这意味着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性，而有些当事人蒙受外部不经济性造成的损失却得不到补偿。前者常见于经济生活中的“搭便车”现象，后者如工厂排放污染物会对附近居民或其他企业造成损失，对自然资源的掠夺性开采和对生态环境的严重破坏等。这类外在效应难以通过市场价格表现出来，当然也就无法通过市场交换的途径加以纠正。通过意识形态信念和道德教育固然能够使之弱化，但作用毕竟有限。只有通过国家税收或补贴政策或行政管制，才能使外部效应内在化，最大限度地减轻经济发展和市场化过程的外在效应，保护自然资源和生态环境。

　　组织与实现公共产品的供给。所谓公共产品，是指那些能够同时供众人共享的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享用它的人数规模的变化而变化，如公共设施、环境保护、文化科学教育、国防等。正是公共产品具有消费的非排它性和非对抗性特征，一个人对公共产品的消。对中国政府经济职能的探析费不会导致别人对该产品消费的减少，于是只要有公共产品存在，大家都可以消费。这样一方面公共产品的供给固然需要成本，这种费用理应由收益者分摊，但另一方面，“它一旦被生产出来，生产者就无法决策谁来得到它”，于是不可避免地会产生如前所述的外部经济性以及由此而出现的“搭便车者”。更严重的是，既然如此，人人都希望别人来提供公共产品，而自己坐享其成，其结果便很可能是大家都不提供公共产品。而缺乏必要的公共产品，便会大大降低资源配置的效率。这就需要政府以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给，并对其使用进行监管。

　　三、案例分析

　　（一）政府经济职能分析

　　在本案例中，政府经济的经济职能体现在消除香烟带来的负外部性，同时在公共物品的提供上也存在失位。在控烟过程中，我国政府经济职能体现在以下几个方面。

　　首先，烟草产业负外部性的消除。烟草消费带来了人身健康、环境等多方面的问题，我国已经着手开始解决，如发布了控烟规定等。其次，通过补贴对烟草行业进行产业结构调整，鼓励烟农种植烟叶替代产品，一方面消除了烟草产业的负外部性，同时平衡了控烟政策带来的经济不稳定。最后，通过禁止香烟企业相关广告和包装、提供禁烟广告等手段，影响消费者的消费倾向，最终影响烟草市场。

　　（二）中国政府控烟政策建议

　　矫正性税收。我国烟草税收不仅低，而且价格普遍低廉。据世界卫生组织2008年相关数据，中国的烟草税率目前仅为40%左右，低于与中国发展水平相近的亚洲国家，如印度为72%，新加坡为64%，泰国为63%。中国每包卷烟平均价格也低于国际水平。中国每包卷烟平均价格为0.73美元，印度为1.65美元、日本为3.31美元、美国为4.58美元、挪威为10.04美元，都是中国的几倍甚至十几倍。

　　以万宝路在15个国家价格为例，在中国的售价为2.04美元，南非2.69美元，新加坡为9.39美元。挪威的售价更高，为11.48美元，是中国的5.6倍。

　　世界卫生组织也认为，增加10%的烟草制品税收，对高收入的国家可减少因烟草制品所致损害的4%，而对低收入或中等收入的国家则可降低烟草带来危害的8%。估计全球范围内使香烟实际价格增长10%，则会导致4200万烟民戒烟并从而最少能挽救1000万人因烟草导致的死亡。

　　《中国烟草控制规划》提出，我国将研究制定全国性公共场所禁烟法律规定，推动地方加快公共场所禁烟立法进程，制定出台公共场所禁烟法规，加快构建多部门综合控烟政策体系。

　　中国于2003年签署了《世界卫生组织烟草控制框架公约》，2005年8月，全国人大正式批准了该公约，2006年1月9日该公约在我国正式生效。

　　在全国性的法律法规以及规章中，包含有控烟条款的主要有《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国广告法》以及《公共场所卫生管理条例实施细则》等。

　　到目前为止，除太原、福州外的所有直辖市以及省会城市都出台了专门的控烟地方性法规，这些地方性法规大多明确列举了在哪些公共场所实行禁烟，并且还规定了具体处罚措施。

　　教育与宣传。在宣传角度，首先是禁止烟草进行宣传。《中国烟草控制规划》中已经明确了我国烟草“植入广告”将被整顿，将进一步修订完善《广告法》和《烟草广告管理暂行办法》，禁止发布烟草广告媒介和场所的範围扩大到互联网、图书、音像制品、博物馆、图书馆、文化馆等公共场所以及医院和学校的建筑控制地带、公共交通工具。同时，禁止烟草企业以支持慈善、公益、环保事业的名义等进行烟草促销；禁止任何形式的烟草企业冠名赞助活动以及采用直接或间接的奖励手段鼓励购买烟草制品。禁止烟草企业采用任何虚假、误导、欺骗手段或可能对烟草制品特性、健康影响、释放物信息产生错误印象的手段推销烟草制品。此外，电影和电视剧中不得出现烟草的品牌标识和相关内容，不得出现不符合国家有关规定的吸烟镜头。

　　第二个方面是通过警示性图案，宣传吸烟危害。《中国烟草控制规划》提出：未来三年，我国烟盒将向《烟草控制框架公约》看齐，将达到健康警示至少占烟盒正面及背面面积的50%的要求。《规划》中还要求，我国将进一步改进卷烟包装标识，制定警示作用更强的卷烟包装标识样本，增加说明烟草危害健康具体后果的警语。按照“大而明确、醒目和清晰”的要求，通过扩大警语佔用面积、加大警语字体、增强颜色对比度等，提高烟草危害警示效果。逐步实施卷烟包装印制戒烟服务热线等相关信息。同时，完善烟草危害警示内容和形式。严格执行卷烟包装标识健康警语定期轮换使用规定。标明烟草警语的警告主体或依据，以提高其权威性和有效性。

　　烟草产业调整。2010年，烟草行业缴纳各项税费4988亿元，占全国财政收入总额的比重约为6.0%。同时，全国现有130多万种烟农户、500多万卷烟零售户和50多万烟草工商企业从业人员，与烟草生产经营直接相关的劳动人口超过2000万，烟草行业在保障就业、增加收入方面具有一定作用。尤其是目前我国80%以上的烟叶生产和50%以上的卷烟生产均集中在老少边穷地区，这些地区经济社会发展对烟草行业依赖度很高，实现烟草转产和发展烟草替代种植需要一个较长的过渡阶段。

　　政府需要继续推进烟草行业改革，压缩烟草企业和卷烟品牌数量，控制新增投资和生产能力。鼓励烟叶产区发展烟叶替代作物，压缩烟叶种植区域，努力为转产烟农提供切实可行的支持和帮助。要努力降低地方财政对烟草产业的依赖度，严格限制各种鼓励烟草发展的扶持政策，促进烟草产业转型发展。

　　何嘉树 文

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