预算管理制度改革

　　我国现行的预算体制已推行多年，其对于社会建设与发展的影响十分深远。依靠传统预算管理所形成的对于财政资源的配置模式，各地方政府以及政府的各个部门都已经形成了既定的经济利益的分配格局。对于传统预算管理的改革，势必会受到各方既得利益者的强力阻碍。一方面，改革进程将会公开我国政府预算分配中存在的诸多不合理不公平现象，势必引发公众的强烈不满而使政府政务活动成为全社会的关注焦点；另一方面，预算改革将会重塑财政资源的分配格局，这势必会影响政府各部门以及各利益集团的既得利益，从而引发他们对于改革的强烈抵触。

　　一、传统预算管理制度的弊端

　　传统预算的缺陷及其对政府行政绩效的影响。财权的过度集中促使预算形成重投入轻产出的思维惯性；在我国现行的预算体制中，地方政府对于预算的编制和实施都缺少足够的决策权。

　　预算管理的制度化缺陷导致信息的透明度较低。政府预算信息的透明度较低不仅使得公众无法了解和评判政府绩效的水平，对于政府致力将行政工作与社会发展的需要相结合的目标也是极为不利的。这一现象的出现，其实是我国现行预算管理诸多制度化缺陷的综合反映。

　　双轨制模式制造预算监管盲区。所谓双轨制管理，就是将政府预算分为预算内和预算外两大类。对于预算外资金的使用和界定，甚至于这部分资金的编制限量以及实际数额，国家审计部门的监察权限十分有限。这事实上人为地创造出了一个监督管理上的盲区，使得政府部门大可以“预算外资金”的名义私自占有甚至滥用一定数量的财政资源。而由双轨制模式制造出的预算监管的盲区，又为政府选择性地隐藏其部分的预算信息提供了便捷的途径。

　　预算权力缺乏必要的制约机制。而真正对政府预算权力进行监察的相关法律却在很大程度上缺失。这不仅使得国家审计部门在面对具体问题时缺乏相应的法理依据。而且对于其他的社会监督主体而言，也同样失去了了解政府预算信息的法律保障和参与途径。

　　公众没有获得必要的信息知情权，这事实上根本就是对于政府隐匿政务信息以及预算权力越位的纵容。

　　预算编制的信息质量偏低。现阶段，我国的政府预算普遍存在着信息质量偏低的问题，这实际上造成了政务信息的公开程度大打折扣。首先，是没有建立对于预算绩效的评价指标。预算信息大多反映的是财政资金的使用情况，而对于如何评价资金使用效益却没有做出详尽的说明。其次，是预算编制粗糙，资金运用情况不够细化。最后，是预算缺失对于各个信息所代表意义的必要说明。忽视了信息的受众大多是非专业的人员，如果没有明确直白的解释，等于是变相模糊了政府预算的透明度。

　　二、关于推行传统预算改革的难点探析

　　从政府的角度着眼，预算改革的难点主要在于如何完成对其行政理念和管理思想的革新。

　　从公众的角度着眼，预算改革的难点在于如何提升其对政府政务活动的参与感和关注度。从预算改革的环境着眼，主要的难点在于如何克服我国传统文化中的不良影响。

　　在政府的预算问题上，就是忽视对于财政资源长远的规划以及对于预算内容详尽的安排。政府预算对财政资源做出的很多安排和配置，常常会在长远的社会发展的实践检验中遭到否定，这事实上形成了对于资源的严重浪费。

　　从预算改革的过程着眼，最大的难点在于如何克服来自既得利益者的阻碍

　　三、预算制度改革的实施对策

　　制度建设

　　完善制约预算权力的法律保障。一方面，必须以法律的形式求中央向地方政府下放必要的预算决策权，将政府的预算权力适度分散。然后着力强化人民代表大会的监督地位，对预算权力形成逐级的有针对性的管理，真正实现在处理政府预算权力制约问题时的有法可依。另一方面，必须制定明确的法律条文，细化公众的政府预算管理参与权和政务信息知情权，以及拓展社会监督途径的具体措施。

　　推行关于预算管理的制度改革。是必须建立一套详实的预算管理绩效指标，不仅关注预算的编制和实施，更要明确如何评价政府预算的实施效果和水平，细化出政府对于财政资源的使用效率，从而有利于对政府行政绩效开展评估和监督；是尽快落实政府预算编制内容的完整化。

　　理念重塑

　　建立民生本位的政府预算观念。首先必须转变政府对于其掌握权力的认识与定位。明确政府权力的来源和使命，从思想上建立起执政为民的价值观，积极落实政务信息的公开，主动接受公众的监督。政府对于预算的编制应该积极向民生建设项目倾斜，着力将财政资源投入到教育、医疗、住房及社会保障等重点民生问题的解决上去。

　　明确以实际需要为依据的预算理念。十八届三中全会对于预算的改革

　　要求是转变预算控制的理念，就是不再将预算编制的视角固化在经济周期的状况和财政赤字的规模上，而应该以社会发展的实际需要作为管理预算的依据，这对于发挥财政资源的使用价值是十分必要的举措。政府预算的编制将以是否利于经济发展或满足公众的需要为标准，真正实现财政资源与社会发展和公众需求的紧密结合。

　　形成以效率为导向的预算管理思想。建立权责发生制的政府综合财务报告制度，十分利于促使我国政府处理预算编制问题时的角色由现金会计向权责会计和由花钱者向管理者的转变。我国预算管理改革的目标之一应该是要建立起以效率为导向的预算管理理念，以项目预算取代传统的线性预算。

　　手段创新

　　运用电子信息技术调动预算监督的社会力量。对于电子信息技术在政府预算改革过程中的应用，政府部门必须实现预算监督的手段创新，着力完善官方网站的建设，及时且细致地公开政务信息，包括预算项目的实施进展、财政资金的配置安排等。同时，对于相关信息进行必要的解释说明，帮助公众了解并掌握对于政府预算管理绩效的评估方法。媒体必须向公众宣传政府政务工作对于社会生活的影响，提倡公众对于政府行政绩效的关注，有效调动并组织起对于政府预算进行监督的社会力量。

　　政府部门参与预算项目的公开竞标。我国政府预算对于行政成本过高的控制不力，主要原因在于没有解决信息不对称的问题，以至于政府部门可以随意编制成本预算，造成财政资源的流失和浪费。预算编制完成之后，对于具体项目的授权和财政资源的划拨则要在预算项目的公开竞标之后进行，不仅使得预算项目的成本有效地降低了，更令各利益既得者将主要注意力放在针对彼此的竞争上，从而减轻了其对于预算改革本身的抵触。

　　预算管理从一个国家体系内部的制度规范问题，成为一个社会各界关注的热点问题，这是社会进步的体现。未来预算管理制度改革应当在回应社会的同时，为国家治理现代化任务的实现提供基础支撑。我国是一个发展中国家，预算管理应着重在控制，还是注重绩效，这是一个在国际学界有争议的话题。我国现代化建设的目标决定了预算管理既要注意制度规范，也要注重绩效。这样，预算管理的挑战仍然很多。预算管理制度改革作为经济、政治、社会问题的交叉点，改革的任务绝不会轻松。国家治理需要良好的预算管理。预算管理需要适应现代财政制度动态治理的要求。从某种程度上说，预算改革将伴随全面深化改革的全过程。

　　赫连诚 文