土地财政视角下高房价的传导机制以及防范对策

　　由我国财政制度引发的问题中，房价过高是地方财政稳定运行的一个必然“产物”。地方政府通过低价征地高价卖地，巨额的土地出让金是地方政府的一个重要财政来源。而高房价必定推动房价的上涨。该文从土地财政所引发的问题切入，分析当前我国财政制度的不足与缺陷。根据高房价的推动机制，以及中国地方政府的财政资金来源模式，该文针对土地财政引发的高房价问题提出了相关的对策建议。

　　1前言

　　当前房价的增速过快导致居民的生活成本不断上升，负担逐步加重，由此引发的社会、民生问题逐渐显现，已经成为一个抑制我国经济长远平稳增长的重要阻碍。针对目前的文献中，在高房价影响因素的研究这一方面的分析比较全面。已有的文献主要围绕以下几个方面进行研究。

　　地理位置：根据珠江三角洲地区城市房价波动的规律，说明了人均可支配收入、投机、信用扩张的房价预期拉动了房价上涨。（谭政勋，2013）。

　　土地财政：土地出让收入、地方财政支出、房地产价格三者两两互为因果关系，其中土地出让收入与地方财政支出对房地产价格具有明显的促进作用（鞠方等，2013）。

　　垄断价格：房地产的垄断特征以及房地厂商的垄断经营导致了房产价格稳高不下的根源（牛凤瑞，2009）。

　　宏观调控：经济适用房、紧缩地根、紧缩银根、行政问责等宏观调控措施没有达到预期效果（冯燮刚，2008）[4]。但是宏观经济的运行状况对房地产价格的涨跌具有决定性的作用（李颖、胡日东，2011）。

　　已有的成果丰富了我们相关研究的认识，但是仍然存在着一定的不足和缺陷。本文从土地财政的角度出发，考虑土地财政与房价的推动机制，并通过分析影响房价高涨的因子，针对高房价提出了相应的对策建议。

　　2分税制改革对地方财政的影响

　　由于中央政府财政收入增长幅度跟不上GDP的增幅，因此1994年中央开始实施了分税制改革。通过分税制改革，地方政府的财政收入开始下降，但是地方政府的事权却不断上升。事权与财权的不对称，造成了基层政府财政困境加深。为了解决这个问题，地方政府开始把土地作为地方政府可自由支配的经济资源，很多地方政府依靠土地来增加地方财政[6]。随着分税制改革的推行，地方政府为了维持财政收入，利用土地这块无成本的资源来增加收入。

　　3土地财政与高房价的联系

　　分税制改革后，地方政府开始通过低价征地、高价卖地的方法为自己筹得资金，并投入到城市基础建设中。中国地方政府近年来的采取的财政资金来源可以描述成：地方政府基于本地土地数量情况考虑，通过土地出让给房地产商、土地抵押给银行两种主要方式获得的收入投入到城市基础设施建设中，为城市化进程添砖加瓦。一方面推动了地方城市经济的增长，从而政府获得了政绩，有利于官员的政绩考核；另一方面通过资本化效应进一步推高土地价格，而土地价格的上涨又推动了房价的上涨，房价上涨又通过资本化效应导致了地价上涨。正是由于这种正反馈关系推动了房价的上涨。这种效应当然不是永久性的，倘若地价、房价其中一个的价格下跌必然会导致另一个的价格下跌。

　　还有一点，土地出让金是根据不同类型的用地出让价格是不一样的，主要有产业用地和居住用地两种类型。由于产业可以为地方政府带来长久丰厚的税收收入，因此对地方财政的贡献不仅仅是依靠土地出让金这一块。而且，地方政府在税收、经济发展带来政绩激励下，为了吸引优势产业入驻本地，就必须采取低地价措施，从而工业用地的出让金往往比较低。与之相反，居住用地无法给地方政府带来税收收入，因此只能靠土地出让金来增加地方财政收入，地方政府无法获得更多收益，只能提高这部分的土地出让金，所以这部分用地的土地出让金往往比较昂贵。

　　4抑制高房价的对策建议

　　规范土地收入管理，降低地方政府对土地出让金的依赖性。可观的土地出让金导致了地方政府热衷于圈地卖地[6]。虽然地方财政用于城市基础建设，促进了当地经济的发展，但是房价也随之增长，而资本化效应更是加剧了土地价格的上升。土地财政是房价暴涨背后重要的推手[7]。因此要弱化地方政府通过土地出让这一块的收入来源，中央政府可以参与土地出让金的分享。

　　改变土地制度，弱化投机者哄抬房价行为。住宅用地具有很强的区域性，对土地的需求弹性小，为防止投机者肆意抬高房价，保证土地供应的数量是一个关键点。为了弱化部分投机者的哄抬房价的行为，政府就应该合理规划土地。规划土地方面可以借鉴广东省采取的工业存量土地入市的模式。2008年至今，广东省将腾出的大量工业存量用地升级为住宅及商业用地，可以抑制房价高涨，这种方法很好的解决了城市发展中土地不足的问题。

　　中央政府改变以GDP为核心的地方政府政绩考核制度。在很大程度上，我国地方政府官员的政绩考核机制与当地GDP挂钩，而地方政府通过土地出让给房地产商或者企业工厂、土地抵押给银行两种方式获得的收入投入到城市基础设施建设中，推动了地方城市经济的增长、城市生活水平提高，自然政府获得了政绩。在这种激励的作用下，难免地方政府官员为获得升迁，依靠出卖土地牟取暴利。因此，应该转变这种考核机制，转变地方政府高价卖地的利益驱使。

　　规范落实地方债务，拒绝地方政府负债经营城市。十八届三中全会提出，要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。2014年中央经济工作会议又提出把“控制和化解地方政府性债务风险”作为今年经济工作的重要任务。而地方债务的偿还使得地方政府陷入一个“囚徒困境”：一方面为了避免政府违约风险，把当地土地收益作为一个重要的偿债来源；另一方面又要合理的控制房价，加强对房地产商的管制。因此，规范落实地方债务是当务之急。要解决这种困境可以通过适时开征房产税，增加地方财政收入，减轻地方债务负担。还可以通过债转股的方式来解决这个问题。

　　吴煌武 林霜 文

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