普通高校债务的成因及风险控制

　　本世纪初，我国的高等教育实现了从精英教育到大众化教育的转变。在这一转变过程中，许多高校为了抓住机遇、促进发展，选择了银行贷款这一筹集资金的方式。随着高校的过度举债，如何解决高校债务已成为一个难以回避的问题，本文在分析高校债务形成的原因和高校财务管理存在问题的基础上，提出了强化政府责任及加强高校财务管理的债务风险控制对策。

　　高等教育改革使得高校的法人实体地位基本确立，赋予高校越来越多的独立和自我管理权力的同时，也规定了高校要承担民事责任。体现在财务管理上，就是高校在办学资金筹集、教育经费使用等方面都有了一定的自主权。而正是这种独立的自主权，使得高校面临着计划经济体制下并不存在的财务风险，高校的财务管理由无风险管理转变为风险管理。

　　高校在利用贷款加快事业发展的同时，也存在贷款规模过大，财务管理体制不完善等问题。高校的债台高筑使高校面临着巨大的财务风险，从目前的现实情况来看，各高校在享受到银行贷款带来的好处的同时，由此带来的巨额债务压力和教育经费紧缺的问题日益突出。高校贷款形成负债，“还本付息”是必须要承担的合同义务，高校的各项收入都有限定的用途，而贷款投资的效益又不是短期能实现的，如果不加快约束地扩大贷款规模，必将给学校带来严重的财务危机，这种现象在普通高等学校中显得尤为突出。如何采取措施加强高校经费管理，积极有效地应对高校的财务风险问题，应该引起高校的关注。

　　一、高校负债原因分析

　　(一)高校外部环境影响高校发展

　　财政投入不足制约了高校的发展。作为高校外部治理结构中最重要的利益相关者，政府将大量资金投入到高校，并对其提供财政拨款以支撑其日常经营管理。但是随着社会环境和国家投资取向的深刻变化，政府在高等教育领域的政策调整，使高校的资金紧缺状态日益显现。《中国教育改革和发展纲要》明确规定了“国家财政性教育经费支出占国民生产总值，本世纪末达到4%”。但事实却是我国在上世纪末不仅没有达到4%的比例。在高等教育刚刚进入高速发展和水平提高的阶段，我国的经费资源就开始捉襟见肘了，单一的财政投资无法满足需要。

　　高校合并导致大规模资金投入。高校全国范围大合并是高等教育改革中重要的一个转折点，是建设世界一流大学的必经之路，学校的合并是为了整合学科，提升综合实力，实现建成高水平研究型大学的目标。然而，高校合并并不是只有利没有弊。目前高校合并的负面影响逐步显现，给学校的发展带来了巨大的压力。一是合校后学科和学院的调整问题；二是多校区办学导致资源分散，重复建设增加支出，办学成本急剧增加；三是原各校的办学条件、基础设施欠账较多，大量房屋、设备急需全面更新改造，学校急需规划校园建设，这些又回到了资金短缺的问题之上。

　　学费增长空间有限，难以维持高校的正常运转。高校办学经费除了政府的财政拨款，另一主要来源便是学生家长以成本分担形式缴纳的学费。高校的学费收入主要受学费标准的高低影响。我国高等学校学生学费收费标准目前还维持在2004-2005年的水平，而我国城镇居民年平均纯收入和农民年平均纯收入已经是2004年的近两倍。由于学费的变动牵扯到社会各方面的利益，面临着巨大的社会压力，通过向受教育者增收学费来实现高等教育的规模扩张之路不太现实。

　　（二）高校财务管理中存在的主要问题

　　高校财务会计工作出现的不少问题，反映出现行一些制度已不适应当前的实际情况，更不能满足今后工作发展的需要。如科研经费项目使用、收费、后勤服务、培养成本的核算等，再如预算管理、经济活动和商业行为监管等，都需要新的制度给予支持。

　　对风险认识不足，盲目扩贷。随着国家扩招政策的实行，高校办学规模日益扩大，资金使用额越来越大，各高校争前恐后的向银行借款、向职工筹资，用于买地搞建设，创办新校区，购置设备等。积极利用银行贷款改善办学条件，解决了事业发展过程中的实际困难。但是像高等教育这样的非营利组织性质，从根本上决定了银行贷款作为高校筹集办学资金的渠道之一具有很大的风险性和不确定性，由此产生的还贷压力势必影响学校的持续稳定和协调发展。原因在于高校的预期收益不是确定的，盈利的能力有限，还过分依赖于财政投入，而银行贷款具有高成本性、有偿性。

　　另外，许多学校高层认为贷款不是个人花了，而是用于建设发展，有资产顶着，没问题。高校领导也是追求自身利益最大化的经纪人。由于高校投资主体不明确，各高校领导既不是所有者也不代表出资人，而是实行任期制。个别领导在任期内，办多少事借多少钱，对贷款风险意识不够，还贷责任不强。甚至有些高校用“政绩”工程去谋求政治资本，只注重投资不重效益。许多高校相继出现了“前任借款后人还钱”的现象，并逐步演变成“任任借款无人还钱”的局面。而高校的主管部门对高校负责人缺乏必要的约束和科学的评价机制，对高校的贷款及其使用缺乏宏观的调控和管理，形成严重的财务风险。

　　对“开源”重视不够。目前高校的经费来源主要是财政补助、学费及住宿费等，收入渠道单一，对吸引社会资金、接受捐助等渠道资金开源力度远远不够。

　　对“节流”控制不力。我国高校机构臃肿、人员庞大、效率低下。重复建设、奢侈消费等浪费现象仍然严重存在。

　　贷款资金管理不善。高校对贷款资金的管理普遍存在“重贷轻管”的现象。建设项目带有盲目性，缺乏科学的可行性论证，未来经济效益把握不准，贷款资金挪用或流失，基建违法违纪案件频发，这些都将引发贷款风险。

　　二、高校债务风险控制对策

　　（一）增加财政拨款，强化政府责任

　　政府的教育决策引发了高校扩建，高校的扩建又得到了地方政府的大力支持。财政拨款仍然是我国普通高校经费的重要来源之一，但我国高等教育财政拨款存在很多弊病。我国的现行高等教育拨款方式主要有两种：一是“基数加增长”的拨款方式，即普通高校部门预算按“两大类”（基本支出、项目支出）、“三大块”（人员经费、日常公用经费和项目经费）进行编制。在此基础上，综合考虑当年事业发展与变化的情况确定拨付的事业发展数额。二是“综合定额+少量专项补助”的拨款方式，这是基于定员定额的原理，即按学生不同层次和学业折算的学生当量，以学校不同类型的生均定额标准核定高校正常经费，并设立少量专项资金。

　　国家应给予地方普通高校一定的财政拨款，将拨款与学校办学特色相联系。由于高等教育仍具有一定公共品性质，因此国家有必要拿出部分资金对地方学校进行投入。政府资金投入了，学校自身就减少了借贷建设。此政府资金应该具有偏向性，引导学校向自己特色方面发展。很多学校的“扩张”就表现为重复建设，盲目设置相同专业，最终失去了自身办学的特色和优势，资源投入和产出极其不匹配。

　　地方政府要加大对高校的财政投入，制定一套高等学校筹资的配套政策，确立化债目标责任，改善原有的高校拨款方式。增加政府对高等教育的维持投入和发展投入，是贷款高校可持续发展的重要保障，也是政府应承担应有的责任和义务。另外还要完善高校信贷政策，建立专门为高校提供融资担保的分级担保机构；政府应对教学楼、图书馆、实验及教学设备等教学基础设施的贷款项目进行全额贴息，减轻贷款高校的付息压力，并对高校通过筹集自有资金进行还贷给予一定的奖励，制定高校闲置土地出让优惠政策。

　　政府应制定科学合理的大学生学费标准，学费标准应与国民收入水平保持合理的关系，并对热门特色专业的学费标准相应提高，进行学分制与收费相关联的试点工作，在提升学费标准的同时，建立和完善“奖、贷、勤、助、免”学生资助体系。确保高效预算收入顺利实现，促进高校事业蓬勃发展。

　　（二）加强高校财务管理方面的措施

　　正确树立高校的财务管理目标。

　　正确树立高校的财务管理目标是指导高校财务管理的关键，是约束高校领导层保持财务决策连续的制度保证。在当前我国高校所面临的新形势下，将多渠道筹集资金、最大可能的满足高校办学经费需求作为高校的财务目标，对目前我国大多数高校更具有现实意义。高校作为非营利的经济组织，其财务管理目标的研究是随着近年高校财务风险的凸现才被予以重视的，并取得了不少的研究成果。主要有成本最小化，办学实力最大化、学校价值最大化和投资效益最大化四种观点，这些研究成果对高校财务目标的定位较多的受到企业财务目标的影响，从而对高校财务活动的实际指导意义不大，将筹资和保障作为高校的财务目标，只有实现这一目标才能在保证学校的正常运营的前提下逐步的化解债务危机，规避财务风险。

　　拓宽经费筹措渠道，加强高校经费管理。

　　广开财源，拓展收入渠道，确保实现预算收入目标。一是要积极争取上级财政支持，加强沟通协调，及时掌握政策和资金动向，努力争取国家和省专项资金支持。二是要采取激励措施，抓好学费收缴工作，使在校生、函授生的收费率达到较高的比例，余下的也要通过国家、省和学校奖助学金的形式补助学生，使得学生在生活宽松的前提下，提高学生的缴费率。三是要制定增收奖励办法，激发各单位增收、开源的积极性、主动性，对增收工作突出的单位和个人实行物质奖励。四是要深入挖掘校内增收潜力，努力寻找新的收入增长点，支持各单位在多层次办学、科技创新、国有资产有偿使用等方面努力实现多点创收。五是要发挥校友会在资金筹集中的作用，争取社会捐赠，为学校筹集更多的资金。六是进一步贯彻落实收费工作“收支两条线”制度和“票款分离”的执收程序，治理乱收费和“小金库”问题。实行收费申报、公示制度，收费由财务部门全部纳入学校预算。七是加速科技成果转让，走产、学、研的发展思路，提升学校影响，创造学校财富。

　　积极推进校园开发和招商引资工作，充分利用国家政策的有力时机，大力推进校园开发。借助校园闲置土地和学校临街土地，进行房产开发项目，发挥企业的主体作用，充分尊重企业意愿、自主参与校园开发。通过提前预售、联合开发、开发商业网点，积极引进社会资金，参与学校的建设和发展，缓解学校的资金压力。另外，高校有大量的固定资产、优质的无形资产和人力资源，还有众多师生内部消费的市场，高校应该利用这一切进行合理的经营，使高校在为社会创造教育产品的同时也尽可能创造其他价值。政府应鼓励大学园区内的高校整合科研资源，组织教师和科研人员共同研发，并帮助高校与企业相结合，将科研转化为生产力，服务于企业。这有助于提升高校在当地经济建设中的地位，同时也能购拓展科研收入和产业收入，增强高校偿还贷款的能力。

　　坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律。建立教育经费监督管理机构，完善教育经费监管职能。

　　①提高学校预算的法规意识，切实维护预算的刚性和严肃性。建立科学化、精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率，推进预算公开化、透明化。认真履行预算执行过程中的收入支出责任，强化责任预算管理。预算一经下达，就具有极强的约束力，除非发生不可预见的突发事件，一切经费开支都须在预算安排内执行。严格控制日常管理经费，各项支出做到有预算安排、有支出标准、有制度依据。严禁无预算、超预算支出。各学院、各部门是资金支付的发起者，要对资金支付的真实性、合法性、及时性、有效性负责。要建立民主理财、责任理财、科学理财的自我管理、依法管理机制。

　　②成立财经领导小组，加强预算管理和监督。成立专门审议预算编制、执行情况的财经工作领导小组。小组成员由党委、校办、人事处、纪委监察处、审计处、财务处、后勤处、各院系业务上有特长的专家等部门负责人和相关人员组成。成立这个机构的目的重在增强预算编制的全面、合理、效率、权威性，以防编制中出现遗漏、以点盖面等现象。贯彻以“收”定“支”的方针。高校在安排年度收支预算时，要考虑偿债因素，要将还款计划纳入单位的年度预算收支，保证还款资金来源。形成一套“严格审批、专款专用、封闭运行、跟踪监督、考核效益”的贷款资金使用机制。建立教育经费执行情况分析报告制度。建立并不断完善教育经费基础信息库，提高经费管理信息化水平。建立经费使用绩效评价制度，强化重大项目经费使用考评。

　　③通过将高校领导人的任命期限与财务问题的暴露期（如外部审计周期）进行有效匹配，在高校领导者考核制度中彰显财务问责制等手段降低高校或高校领导人在学校陷入财务困境时的责任，从而达到预算约束要求。

　　（三）树立风险意识，提高决策的科学性

　　风险是客观存在的，为防范风险，学校必须采用科学的决策方法，并在决策过程中充分考虑影响决策的各种因素。

　　优化负债结构。通过优化贷款资金结构，降低贷款成本，减少财务风险。优化债务结构要坚持以效益为中心，科学规划，合理安排债务结构与投资方向，力争使负债达到最佳效益。负债规模既定的情况下，优化组合的债务结构就显得尤为重要。从债务长短期来说，高校在筹资决策时，必须考虑长期、中期、短期借款之间的均衡安排；从理财角度考虑，短期债务的比重不宜过大，使三者的比例合理，避免过于集中，出现财务风险，使高校偿还债务义务在不同会计期间均衡履行；从负债内容看，应通过向银行贷款，校内融资，设备租赁等多种形式，并尽量采用资金成本率低的负债形式，讲究负债办学的经济效益和结构优势。

　　建立负债管理制度。负债管理制度应包括负债的审定制度，项目监督反馈制度和偿债管理制度，形成一种事前、事中和事后跟踪管理。由于效益总是和风险共存，因此高校在决定举债时必须坚持慎重稳妥原则，严格控制负债规模。应成立一套对外借贷审定程序，当学校负债上项目时，首先应由财务部门进行可行性研究。由研究的结果来决定是否负债上项目，然后报相关部门对项目进行启动，这样就可避免未经审定而盲目负债上项目，造成负债审定的真空。项目启动后，学校财务部门和审计部门应当对资金使用情况进行跟踪检查和监督，对贷款项目实施全方位，全过程监控，对贷款资金的使用情况进行分析和评价，并定期或不定期向学校管理层汇报。在负债产生时就要明确还款渠道，根据学校收入情况制定还款计划。及时清偿债务，保证各项负债的本息在规定时间内偿还。学校可以按照合同规定的时间和还款方式，在合同期内有计划地从学校的自有资金和可支配资金中逐年集中和准备一定数量的款项，用于偿还贷款本金和利息等具有专门用途的资金。

　　适度放慢扩招速度，加强学校内含建设。2011-2020年高等教育的主要任务不是建立新的学校、扩大规模，而是在提高办学条件和教育质量的基础上保持高等教育稳步推进。要引导学校不要盲目“高、大、全”，防止使规划和目标无法实现同时也要高瞻远瞩，发展规划指标短时间就被突破，未能表现出一定的牵引力和前瞻性。我国的高校和世界一流大学比较，差距不在层次高低上，也不在专业全不全上，更不在规模大小上，明显的差距主要表现在学校科研研究的水平、师资队伍水平、大学管理水平上。每个学校都有自己的特点，充分认识到有特色才有生命力，才能上水平。

　　（作者单位：鲁东大学财经处）

　　于淑荣 文

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