审计全覆盖 保障独立性：专家再支招

　　日前，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(以下简称《框架意见》)及相关配套文件，对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权作出了部署和安排。《框架意见》及配套文件提出，要更好地发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。

　　《框架意见》指出，要建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。那么，现阶段，在我国开展审计工作的过程中究竟存在哪些问题？《框架意见》的出台能否解决这些问题？在推进地方审计机关改革的过程中，存在哪些难点？要如何解决？就此，《财会信报》记者采访了业内专家，对《框架意见》进行了解读。

　　政府审计独立性严重不足

　　资深注册会计师、江苏省南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕在接受《财会信报》记者采访时指出，当前我国审计工作中存在的突出问题主要表现在以下几个方面：

　　第一，最大的问题是政府审计的独立性严重不足，甚至几乎没有独立性，这也是其他很多问题产生的根源。独立性不足主要体现在两方面。一是审计权不独立。尽管我国审计机关要接受本级人民政府和上级审计机关的双重领导，但在决定审计哪些项目、审计到什么程度、审计结论如何确定和公布等问题上，往往都要经过本级政府的同意，而政府又会考虑到自身的利益、荣誉、政绩等方方面面的情况，从而使得审计或多或少受到本级政府或少数领导的干预或影响。这会造成审计力度不大、审计透明度不够、审计形式主义的现象，同时也造成了社会对政府审计的不信任，使得政府公信力大大降低。二是审计经费受制约。由于我国各级审计机关所需办公经费都由本级财政预算解决，经费拨付的多少和是否及时都受制于各级政府，使得审计机关不得不“寄人篱下”。这就造成了“吃人家的嘴软，拿人家的手短”。因此，各级审计机关想认认真真地开展审计工作的难度之大，也就可想而知，审计到底是真刀真枪还是敷衍了事，也就不言自明了。

　　第二，我国现行审计法制建设还有不足。政府审计法制建设是否完善，不仅是政府审计的基石，也是政府审计的依据所在。但是，目前我国政府审计的法制建设还不完善，欠缺规范，有法不依、无法可依等问题还不同程度地存在。法律法规规定模糊、口径不一、相互矛盾、弹性较大等问题屡见不鲜，对是否严格执行《审计法》的责任追究，通常也是雷声大雨点小。这不仅增加了审计执法的难度，削弱了审计执法的力度，更使得政府审计的社会公信力和信誉度大大下降。

　　第三，审计方法和审计技术不足。目前，我国政府审计的方法和技术还比较落后，一定程度上已不能适应会计信息化高度发展以及审计对象跨地区、跨国界经营审计的需要。同时，由于审计队伍的整体业务水平不高，不能适应和满足按照规定的审计方法及技术，实施全面和规范审计的需要，很大程度上影响了审计质量的有效提高。

　　第四，审计力量严重薄弱。我国目前政府审计的力量已不能满足日常审计的需要。今后如果根据《框架意见》的要求，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实现审计全覆盖，审计力量缺乏的情况将会更加严峻。

　　《框架意见》有六大亮点

　　《框架意见》及配套文件明确了完善审计制度的任务，主要是实行审计全覆盖，强化审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物管理改革，推进审计职业化建设，加强审计队伍思想和作风建设，建立健全履行法定审计职责保障机制，完善审计结果运用机制，加强对审计机关的监督。《框架意见》具有六大亮点：一是明确了完善审计制度的核心和总体目标，提出了八大任务；二是把握三个基本要求，提出要实现审计全覆盖；三是强化了上级审计机关对下级审计机关的领导；四是推进审计职业化建设，专业性较强的职位可实行聘任制；五是把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据；六是实施“八不准”工作纪律，加强对审计机关的监督。

　　刘志耕认为，《框架意见》找到了我国政府审计目前存在的问题，对完善审计制度做了较全面的规划和部署。所以，《框架意见》的出台，是对完善政府审计制度的一种探索，是为解决目前存在问题进行的尝试。《框架意见》的愿望是美好的，但在很大程度上仅是对完善我国政府审计制度的规划和设计，只是我国完善审计制度漫长过程中的一朵浪花，仍然存在很多需要进一步明确、具体和落实的地方。我国现在离完善审计制度还有漫长的道路。

　　他表示，《框架意见》能否切实解决目前存在的各类突出问题？解决的程度究竟有多大？在构建独立审计监督体系的过程中，《框架意见》能发挥怎样的作用？所有这些都有待经过未来的实践检验。事实上，《框架意见》并未从根本上针对审计工作目前存在的问题提出改进意见和措施，仅提出了一些权宜之计，大有“头痛医头，脚痛医脚“之嫌，最后的结果很可能是治标不治本。所以，《框架意见》很难从根本上解决上述问题，只是有助于缓解目前的审计窘境。

　　地方审计机关垂直管理助力保障审计独立性

　　刘志耕指出，《框架意见》规划了未来地方审计机关的审计人员、经费预算、资产等均由省级审计机关统一管理，但实际上仅是对地方审计机关实施有限的垂直管理，在人事任免和经费来源问题上还是没有脱离地方的影响。

　　他提出，由于我国早有一些担负国家重要职能的政府机关实行了完全意义上的垂直管理，对实施垂直管理早有经验，所以，国家审计机关实行垂直管理，从总体上不存在大的障碍。但垂直管理不是万能钥匙，仅可以在一定程度上解决政府审计独立性的问题，即地市级以下政府等低层面的问题；从整体层面而言，特别是对中央政府最高层面来说，审计独立性的问题依然存在，影响最大的、最高层的独立性问题依然没有解决。所以，对地方审计机关垂直管理的期望值不能太高，对解决审计独立性问题也不能过于乐观。

　　他进一步解释称，从我国各级政府其他部门已经实行垂直管理的情况来看，垂直管理的政府机关与当地政府不仅存在着关系协调和工作衔接问题，更存在着相互影响、相互监督的问题。由于政府审计机关与其他政府机关职能不同，使得我国政府审计机关实施垂直管理后，与各地方政府的协调和衔接有着特殊性，因此，如何在实施垂直管理后，更好地构建政府审计机关与地方政府的理想关系模式，这是需要各级审计机关认真研究的重要问题。事实上，由于垂直管理会改变以往地方审计机关与当地政府的“游戏规则”，势必需要针对新型关系，构建新的“游戏规则”，如在审计机关与地方政府出现不同意见或争议时，不仅应该有必要的议事协调机制，还应该有解决争议的法律机制。此外，实行垂直管理后，审计机关和地方政府之间还存在着权责分工、互相监督、工作协调、信息共享、干部交流等很多方面的问题需要协调和解决。因此，在实行垂直管理前，必须预先制定好各类“游戏规则”；在实行垂直管理后，再逐步规范和完善规则。这将是审计机关面临的艰巨任务。

　　刘志耕表示，“游戏规则”制定得好，关系构建得理想、恰当、和谐，将会在很大程度上促进审计工作的规范、有序、有效开展，这要注意把握好“度”。如果双方构建的关系超过了应有的和谐度，就会失去垂直管理的成效；如果双方的关系过度紧张，也不利于审计工作的顺利开展。

　　针对如何统筹地方审计机关改革，刘志耕强调，《框架意见》仅提出了完善审计制度的规划和部署，具体要如何施行，还需要上下级审计机关内部，特别是审计机关与各级地方政府之间，进行必要的沟通和协商。事实上，《框架意见》提出了很多弹性意见，如“改进经费和资产管理制度，地方审计机关的经费预算、资产由省级有关部门统一管理，也可以根据实际情况委托市地、县有关部门管理。”“地方审计机关的各项经费标准由各地在现有法律法规框架内结合实际确定，确保不低于现有水平。”这些弹性意见的存在，很可能使落实《框架意见》出现多种“版本”，还可能在对一些问题进行沟通和协商时，出现推诿和扯皮的情况，最终使很多问题得不到应有的保障和落实，或者落实的结果不尽人意。例如，在明知道地方审计机关的业务要归上级审计机关管理后，地方政府怎么会“全心全意”地让地方审计机关来查呢？实际上，现在一些基层审计机关的经费早就不能得到应有的保障，即使《框架意见》的规定确保将来基层审计机关的经费不会低于现有水平，但各级地方政府很可能会在依据《框架意见》要求，“结合实际确定”，确保审计经费略微“不低于现有水平”，但以后经费自然增长的速度如何保障，就难以预料了。

　　“所以，为了使得省以下地方审计机关人财物管理的改革顺利推进，并取得较好成效，各级地方审计机关在与地方政府沟通和协商有关问题时，最好由上级审计机关出面与地方政府进行必要的沟通和协商。由于双方级别平等，将更有利于沟通和协商并取得成效，以推动地方审计机关在人财物管理方面的顺利改革。”刘志耕最后提出了自己的建议。

　　本报记者 国炜

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