治理城市内涝的立法思考

　　摘要：近年来，城市内涝频发，“城市看海”已成为网络和社会公众口中的常见词汇。本文从分析城市内涝的主要成因入手，从法制建设角度提出了治理城市内涝的几点建议。

　　关键词：城市内涝；气象防灾；立法思考

　　一、我国城市内涝现状

　　据国家住建部对351个城市2008年至2010年的排涝能力专项调研报告显示，有62%的城市发生过内涝，39%的城市内涝灾害超过3次，57个城市的最长积水时间超过12小时。

　　随着气候变化引发的极端天气气候事件的频发，强降雨天气造成的城市内涝充分暴露了承灾体的脆弱性，“城市看海”已成为互联网和百姓口中的常见词。2010年5月7日，广州市特大暴雨造成城市严重内涝，导致全市经济损失多达5.438亿元，6人因洪涝次生灾害死亡。2011年5月11日，一场暴雨突袭羊城，广州依然是逢雨必浸，天河立交、沙河立交、中山大道师大暨大站社会车道等多处出现“水浸街”，大片积水导致车辆与路人通行受阻。南方城市暴雨内涝，北方城市又是如何？2011年6月23日，北京受强降雨影响，市区22处交通路段中断，3条地铁线路出现险情，首都机场100多架次进出港航班被取消。2012年7月21日，受暴雨影响，北京市城区95处道路因积水断路；首都机场500多进出港航班被迫取消或延误，近八万乘客滞留；北京铁路局管内多条线路大量旅客列车晚点，地铁机场线也部分停运，北京交通近乎瘫痪。据官方统计，“7.21”特大暴雨导致北京约190万人受灾，78人罹难，造成经济损失超百亿元。

　　强降雨引发的城市内涝不仅严重影响着全国大中城市，也同样对县城乃至乡镇造成严重灾害。2013年6月7日，河北涞源县城大雨致2人死亡，2分钟积水1米多，沿街商铺损失严重。老旧城区暴雨内涝严重，新建城区内涝也同样不容乐观。石家庄开发区是新建的城区，2013年7月23日，一场短时较强降雨便引发了街区严重内涝，漫过汽车轮胎的积水造成大范围堵车。

　　逢雨必涝似乎成了我国城市的通病和顽疾，这一顽疾的病根究竟在哪里？

　　二、城市内涝的主要原因

　　面对严峻的城市内涝，近年来，有很多专家学者对其原因进行了思考和分析，如：天气原因，强降水或连续性降水超过城市排水能力就会致使城市内产生积水灾害；城建原因，以前的排水管网不能满足急剧膨胀的排水需求，排水系统老旧排水设施建设滞后，局部地段排水建设标准偏低、雨水调蓄能力小；管理原因，排水系统管理不善，垃圾堵塞排水管网等。这些分析无疑不同程度地反映了城市内涝的原因，需要各级政府在城市建设中下大力气加以改进和完善。但当前我国城市内涝迫切需要解决的主要问题在哪里？我们认为应是尽快出台国家气象灾害防御法，以法律形式设定政府、公民、法人和其他组织的防灾减灾义务，依法对城乡总体规划和生态建设规划，重点建设工程和重大区域性经济开发项目开展气候可行性论证与气象灾害风险评估，将城市内涝防御工作前移，从源头上解决城市内涝问题。

　　目前，我国气候可行性论证所依据的法规是中国气象局《气候可行性论证管理办法》，气象灾害风险评估所依据的法规是《气象灾害防御条例》第二章的有关条款。部门规章气候可行性论证管理办法法律效力较低，《气象灾害防御条例》作为行政法规，还不能有效应对气象灾害防御工作系统性强、涉及面广、要求高、影响大等特点。近年来，各地在城市改建、扩建及重大项目建设中，对气候可行性论证和气象灾害风险评估开展的很不到位，致使城市内涝问题总是忙于应急，而没有从根本上得到解决。

　　三、治理城市内涝的立法思考

　　治理城市内涝，一定要克服重抗灾轻防灾现象，出台有关气象灾害防御的法律法规，从法制角度将城市内涝防御工作的关口前移。首先，要研究制定气象灾害防御法，明确城市内涝防治等气象灾害防御工作的基本原则，构建“政府主导、部门联动、社会参与”的气象灾害防御体制机制。发挥各级政府在气象灾害防御中的主导作用，明确各级政府和有关部门在气象灾害防御工作中的职责和分工，解决当前气象灾害防御工作中存在的职能交叉、职能不清、多头管理及管理缺位的现象，规范气候变化监测评估、气候可行性论证、气象灾害风险评估、气象灾害应急处置的法律地位。

　　其次，通过开展气候可行性论证、气象灾害风险评估和应急准备认证，降低城市内涝发生的可能性。城乡总体规划、生态建设规划是保障公共安全和公众利益、提供公共服务的重要公共政策之一，规划的科学性、合理性将直接影响规划的实施效果，直接影响城市发展与社会公众安全。在城乡发展规划制订或重大项目建设前期，对规划和项目建设可行性进行气候论证和气象灾害风险评估，既有利于发展规划及项目建设适应当地气候条件、防御气象灾害，避免和减少灾害造成的损失；又能确保规划和项目实施后不会对当地气候环境造成破坏，从而使经济社会发展与生态、环境保护、气象防灾减灾相协调。

　　第三，在有关法律中对城市排水管网的建设要求和标准作出具体规定。依据气候变化引发暴雨等极端天气事件风险性，加强城市建设规划排水的合理性、科学性，加大城市绿地覆盖面和地面硬化的渗水效果，使城市排水管网和排水能力设计，提高到50年乃至100年一遇的能力和水平，同时实施城市雨水排放与排污管网分离，有效利用雨水资源，从根本上解决城市内涝问题。

　　参考文献

　　[1]郑国光，中国气象局局长全国政协会议发言，2011，5

　　[2]《气象灾害防御条例》2010，4

　　[3]《河北省气象灾害防御条例》2013，5

　　[4]吕宗恕，《南方周末》2013，7

　　[5]《金田》孙跃兰、刘红，2012年第8期

　　张娜 杨爱芹 邢文发

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