济源加快农村人口城镇化的实践探索

　　摘要：近年来，济源市以推动农村转移进城的农民、在济上学的外地学生、外来投资人员和外来打工者等四类人群进城落户为抓手，通过完善各种政策措施，着力“一基本两牵动”，推动产业集聚发展，提升城镇承载能力，统筹城乡公共资源，推进农村配套改革，加快转移人口市民化进程。

　　关键词：济源；农村人口；城镇化

　　近年来，济源市紧紧抓住被省委、省政府确定为城乡一体化示范区和新型城镇化综合改革试点市的有利机遇，学习借鉴省内外先进地区经验，研究出台《关于进一步加快推进城乡一体化的实施意见》《关于印发济源市科学推进新型城镇化三年行动计划的通知》《关于建设“美丽乡村”的实施意见》五大类60余个政策文件，以“一基本两牵动”为主要抓手，加快产业集聚发展，深化户籍制度改革，推进农村配套改革，提升城镇服务能力，加快推进农村人口向城镇转移。2013年底城镇化率达54.8%。目前，济源户籍人口68.5万人，常住人口72.1万人，其中，平原镇农村人口流出率达15%，山区农村人口流出率达41%；城镇化对人口集聚功能凸显，产业集聚区与中心城区人口流入率达37%。

　　一、着力“一基本两牵动”，确保农村人口“进得来”

　　一是坚持产业为基、就业为本。根据济源的产业特点和发展定位，进一步优化产业布局、加快结构调整，构建现代产业体系，形成集群集聚优势，以产业拉动就业。坚持按照“三规合一”、“四集一转”、产城互动的理念，高标准打造2个省级产业集聚区和1个省级高新技术开发区，重点实施豫光多金属综合回收、济钢优特钢、中原特钢重型机械关重件、金马焦炉煤气制氢等传统产业改造提升项目，富士康精密机械自动化和新增产能、富士康配套产业园、中国煤科矿用机电产业园等高成长性制造业项目，以及力帆电动汽车、西安交大产业园、太阳能光伏电站等战略性新兴产业项目。5年来，累计实施重点项目425个，从业人员达6.7万人，有效带动农村劳动力向非农转移、农业人口向城镇转移，周边外来人口向济源转移。启动实施服务业发展三年行动计划，休闲旅游、物流商贸、文化教育、房地产等重点产业不断壮大，重点实施了印象新城、东方建国酒店、恒泰商业广场、亚太有色金属交易中心等一批重点项目，总体呈现出扩量提质、加速提升的良好态势，全市服务业从业人员17.9万人，成为吸纳农村转移劳动力就业的有效渠道。围绕“一区两带五产业八集群十精品”推进我市现代农业发展，重点培育养殖、蔬菜、核桃、烟草、冬凌草、花卉苗木等特色优势产业集群，引进培育了双汇、伊利、柳江等农业龙头企业41家，带动农村劳动力就近就业11万户。

　　二是大力发展教育事业。整合职业教育资源，高标准建设职教园区，探索实施“3+2”中高职衔接，初步形成了中职、高职、应用本科齐备的职业教育格局。持续深化校企合作，我市职业技术学院与富士康合作建设实训基地，为企业培养实用人才，促成了富士康产业园等重大项目落户济源。积极推动“高中向市区集中，初中向镇区集中，小学向中心村（社区）集中”，目前全市在镇区和市区学校就读的学生占学生总数的70%以上。率先在全省启动了“学前教育三年行动计划”，制定出台了《济源市人民政府关于支持学前教育发展的意见》等政策文件，在每个镇建成一至两所公办中心幼儿园，使全市学前一年毛入园率达97.5%，学前三年毛入园率达93.6%，均居全省前列。大胆探索城乡一体学校管理模式，建立城乡结对一体办学机制，通过结对帮扶，逐步实现城乡教育均衡发展。注重农民工子女的教育，按照就近入学的原则，统筹安排其子女的就读问题，并将农民工随迁子女义务教育纳入城镇教育发展规划，与城镇居民享受同等的受教育权利。

　　三是加快保障房建设步伐。出台了《济源市保障性住房准入进出管理办法》，实施保障性安居工程建设，推进廉租房、公共租赁住房并轨，加快实施共有产权房建设，加大棚户区和城中村改造力度。2008年以来，开工建设保障性住房16329套，满足外来人口、大学毕业生等基本居住需求。把符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系，与城镇户籍人口同等享受住房保障待遇。对住房困难户发放廉租住房补贴，确保进城农民有房住。

　　二、着力深化户籍制度改革，确保四类人群进城“落得住”

　　一是创新户籍和人口管理。出台了《关于加快推进农业转移人口市民化的指导意见》《关于进一步深化户籍制度改革的意见》等文件，逐步将城中村、城郊村和产业集聚区内村庄的农业人口转为城镇户口。建立以合法稳定职业或稳定住所为基本条件、按经常居住地登记户口为基本形式的城乡统一的户籍管理制度，全面推行流动人口居住证制度，形成户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度。整合公安、民政、计生、卫生等部门的人口基础信息，并逐年扩大信息覆盖面，建立完善的人口信息管理系统。

　　二是分门别类制定落户政策。出台《关于四类人群进城入户的相关规范》《济源市居住证管理暂行规定》等，进一步放宽中小城市和小城镇落户政策，分类调整农村转移进城的农民、在济上学的外地学生、外来打工人员和外来投资人员四类人群的进城落户政策。对农村转移进城农民，全面放宽进城镇、进社区落户的条件，保留其农村集体收益分配权、集体土地承包权和宅基地使用权，并将其纳入城镇居民公共服务体系覆盖范围。对在济上学的外地学生，放开户籍限制，做好社会保障的衔接。对外来投资人员，凡在济源投资兴办实业和公益事业，并有合法固定住所，允许本人、配偶及其直系亲属户口迁入。对外来打工者，凡购房或租住1年以上、有稳定生活来源，并按规定缴纳城镇基本养老保险费，准予其在居住地申请为常住居民户口。同时，进一步放宽引进人才户口迁入条件，对已在城镇就业的，允许本人及其直系亲属迁入；没有合法固定住所的，户口可入单位集体户口或亲属家中。

　　三、着力推进农村综合改革，确保农村人口“转得出”

　　一是加快农村产权制度改革。出台了《关于开展农村产权制度改革的指导意见（试行）》《济源市农村产权确权工作流程》《关于推进集体土地上房屋登记工作的实施意见》《济源市农村集体资产股份制改革工作规程》等文件，全面开展“六权”（农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、集体土地上房屋所有权、土地承包经营权和小型农田水利工程所有权）确权颁证和“两股两改两建”（农村集体资产股份化改制和农村土地股份化经营，改革村级治理体制和农村集体土地使用制度，建立农村新型合作经济组织和农村产权交易市场平台）为主要内容的农村产权制度改革，有效保障进城落户农民相关权益。目前，全市农村集体土地所有权、小型农田水利工程所有权的确权颁证已完成，其他农村产权制度改革正在有序推进。

　　二是实施农村产权流转交易。为确保让农民手中的土地、房屋由“死资产”变成“活资本”，弥补农民进城个人成本，消除农民进城的后顾之忧，增强农民向城镇转移的动力，在确权颁证的基础上，我们探索构建农村产权交易网络，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。2014年5月，济源市成立全省首个农村产权交易中心，各镇（街道）依托市公共资源交易中心，在本辖区行政便民服务中心增设“农村产权交易服务窗口”。目前，济源已形成市、镇（街道）二级联动，覆盖全市的农村产权交易体系，并实行统一监督管理、统一交易规则、统一信息发布、统一交易鉴证、统一收费标准、统一平台建设“六统一”的农村产权交易管理模式。同时，济源市采取土地信托、互换并地和代种代耕等多种形式促进土地流转。2014年3月，与中信信托公司合作，签订河南省首单土地流转信托项目“中信·济源农村土地承包经营权集合信托计划”。争取中信公司在济源的土地流转信托面积达到2万亩。出台《济源市新型农村社区房屋抵押融资管理办法》《济源市农村土地承包经营权抵押融资管理办法》《济源市集体建设用地使用权抵押融资管理办法》《林权抵押贷款推广实施方案》等系列扶持政策，推进农村产权抵押融资。截至目前，全市林权抵押贷款450万元、集体土地上房屋抵押贷款1300万元、集体建设用地使用权抵押贷款1100万元。

　　三是开展人地挂钩工作。认真贯彻落实《河南省土地综合整治工作领导小组办公室关于确定人地挂钩试点单位的通知》，积极开展以实施土地综合整治试点项目建设为内容的人地挂钩试点工作。实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩，经过测算新增建设用地需求，解决我市新型社区用地，引导农村人口向城镇转移。截至目前，全市利用人地挂钩政策已解决7个社区1785亩用地，拆旧复垦后，可节余建设用地指标1000余亩，正在实施沁园春天B区、龙翔花园、邵州社区三个社区300余亩用地挂钩审批。

　　四是深化农村金融体制创新。出台了《济源市金融支持实体经济转型升级实施意见》《关于加快推进企业上市工作的意见》《关于进一步加快推进企业上市和战略重组工作的意见》等文件，发挥政府资金引导作用，建立政府引导、市场运作的资金筹措机制，为城镇建设提供资金保障。以创建中原经济区农村金融综合改革试点市为契机，积极争取开发性金融支持新型城镇化综合改革试点，2014年5月，济源市与国家开发银行河南省分行签订《开发性金融全面推进济源市新型城镇化建设合作协议》，我市成为全省首家开发性金融支持新型城镇化综合改革试点市。双方围绕人的城镇化这个核心，初步谋划2014年重点项目11大类165个，项目总投资176.6亿元，明确了在完善城镇功能、推动产城互动、支持美丽乡村建设及智慧城市建设等重点领域的合作。设立农业发展专项资金，和国开行积极合作，共同搭建“四台一会”融资服务模式（管理平台、统贷平台、担保平台、公示平台、信用协会）推进开发性金融支持现代农业示范区建设，已争取7150万元贷款用于支持现代种植业、现代农产品加工业等的发展，预计全年将实现支农贷款1个亿。培育壮大农村金融机构，降低农村新型金融机构的设置门槛，设立澳洲联邦银行（济源）村镇银行轵城支行和承留支行。今年，地区社会融资规模累计新增33亿元。

　　四、着力提升城镇综合服务功能，确保农村人口“住得好”

　　一是推动城市提质扩容。出台了《济源市新型城镇化综合改革试点实施方案》，按照“优化西北、拓展东南、建设新区、改造老城”的思路，推进济东新区等城市九大区域开发建设，加快复合型组团、重点镇、新型社区发展，提升中心城区的辐射带动能力。加大城市道路、供水、供热、供气、供电、污水处理、垃圾处理、绿地游园等基础设施建设，积极谋划济阳高速、“米”字形高铁等重大交通基础设施建设项目，加快推进小浪底北岸灌区、河口村水库等重点水利工程建设，着力增强城市的承载能力。目前，城市建成区面积达到42.9平方公里，常住人口达到40万。

　　二是加快智慧城市建设。紧抓首批国家“智慧城市试点”、全国“基于云计算的电子政务公共平台顶层设计实施试点”、全国首批“信息消费试点”的机遇，出台《关于印发济源市信息化建设项目管理办法（试行）的通知》《关于加快推进信息化促进“四化”同步发展的实施意见》等文件，重点实施“宽带中国”战略、无线城市和“济源市民卡”等项目建设，实现了2G网络全覆盖，3G网络在市区、镇政府所在地、高速公路、3A级以上景区等区域的覆盖，4G网络正式启动。启动了人口基础信息数据库建设。

　　三是完善就业创业扶持政策。出台了《关于印发统筹城乡就业实施意见(试行)的通知》《关于整合农村劳动力转移培训资源的实施意见》等文件，建立城乡均等的就业政策体系，率先在全省将职业介绍补贴、技能培训补贴、劳务输出补贴、技能鉴定补贴、公益性岗位补贴、社会保险补贴、创业培训补贴及小额担保贷款等“七补一贷”就业政策扩大到农村劳动力，实现城乡居民就业政策均等化。率先在全省实施城乡劳动力免费（补贴）技能培训方案，实现城乡劳动力培训统一管理，每年开展技能培训3万余人次。实行城乡平等的就业失业登记制度，2010年以来，济源每年新增就业均在1万人以上，全市城镇登记失业率一直控制在3%以内。同时，加大全民创业支持力度，发放小额担保贷款资金扶持城乡各类劳动者和中小微企业发展。2010年至今，已累计发放小额担保贷款6.74亿元，扶持1.2万人创业，带动4万余人就业。

　　四是提升社保卫生服务水平。出台了《关于推进城乡居民社会医疗保险一体化工作的通知》《关于统筹城乡教育卫生文化事业发展的实施意见》等文件，率先在全省实现养老保险全覆盖和城乡居民社会养老保险并轨，逐步推动城乡低保制度接轨。率先在全省实行高龄老人补贴政策。率先在全省实现城乡居民医疗保险一体化。实施全民健康档案工程，全面实行“先看病后付费”的医疗服务模式。5家市直医院与省内外医院开展合作，组建“医联体”，加强专科建设、人才培训、技术提升等方面的合作，提升医疗服务水平。

　　王天顺