当前乌鲁木齐市民族工作面临的新情况、新问题及其对策

　　本调研报告通过对当前我市民族工作现状的调查，分析我市民族工作出现的新情况、新问题，从政策安排和制度设计的角度提出相应的调控对策。

　　随着城市化步伐的加快，乌鲁木齐市作为新疆的首府，在全疆及中亚地区的辐射作用明显加强，日益发挥着政治、经济、文化和科技中心的作用，带动着新疆经济和社会事业的全面发展。因此，研究当前我市的民族工作状况，对于我们加强民族团结、维护社会稳定和促进国家统一具有重要意义。

　　在城市化的进程中，特别是近年来随着改革开放的不断深入，越来越多的少数民族人员进入我市，使得民族分布更加广泛，民族构成更加多元，各民族交流交往日益加深。这是各民族共同繁荣发展的必然要求，是增强凝聚力、走向现代化的必经阶段，是不可阻挡的历史潮流。因此，加强和改善我市民族工作比以往任何时候都更加重要、更加迫切。

　　一、当前乌鲁木齐市民族工作的现状、特点及要求

　　当前乌鲁木齐市民族工作的现状。改革开放30年以来，伴随着我市经济社会突飞猛进的发展，我市的民族工作及民族团结进步事业亦取得了举世瞩目的辉煌成就。党的民族政策得到了进一步贯彻落实，少数民族权益得到有效保障，民族关系更加融洽，民族团结进一步巩固，“共同团结奋斗，共同繁荣发展”已成为我市民族工作的主旋律。

　　回顾近年，我市在增进民族团结进步、构建和谐社会等方面取得了一定的成绩，表现在以下几个方面：民族经济得到长足发展；民族文化事业蓬勃发展；少数民族教育事业稳步发展；党的民族政策和宗教政策得到很好的落实；民族团结教育工作全面推进；少数民族干部队伍不断壮大。

　　随着改革开放的不断深入和城市化步伐的加快，民族关系呈现多样化，矛盾纠纷相对复杂化，各级部门面临的困难和肩负的任务越来越重。由于我市民族工作部门的人员编制较少，因此，当前我市民族工作的方式发生转变，正在努力地把民族工作有机地融入社区管理之中，社区民族工作的力度也在不断加强。相应地，民族工作的内容也发生了变化，民生工程已成为我市民族工作的重中之重，摆在了各级工作部门重要的议事日程之上。尤其是中央召开新疆工作座谈会以后，自治区党委和政府推出了一系列的惠民政策，比如促进少数民族大学生就业、进一步地保护和弘扬各民族优秀的传统文化、各类棚户区的改造等，目前这些措施在社会上引起了强烈的反响，越来越充分地调动人们的积极性和创造活力。这些民生工程不仅有利于妥善处理各方面的利益关系，化解了社会矛盾，而且还有利于维护社会稳定，经济可持续发展。因此，当前我市的民族工作面临着全新的局面，我们要更加坚定不移地坚持党的民族政策和民族区域自治制度，把加强民族团结作为推进新疆跨越式发展和长治久安的根本保障。

　　（一）当前乌鲁木齐市民族工作的特点

　　复杂性。目前，境外跨国伊斯兰极端势力已发展到直接在新疆境内发展组织，并以乌鲁木齐为中心向全新疆辐射，其组织网络和触角己渗透到社会各个层面。这些是影响我市建设和发展的一块“毒瘤”，给新时期的我市民族工作带来了一定的挑战和难度。同时，我市的民族关系也存在着隐患，这些都决定了我市民族工作将比以往更具有复杂性。

　　敏感性。随着城市化进程的加快，我市作为新疆首府的中心地位和功能不断地增强，居民的多民族化和少数民族人口增加的现象日渐突出。在民族交往的过程中，不同民族之间的文化、传统、信仰相互碰撞，不可避免会产生一些矛盾和隔阂。社会不安定因素的增多使得民族问题日益凸现出来，一些过去未曾出现过的民族隔阂、摩擦时有发生，从而造成民族关系的不和谐以至紧张，对此引导不当就有可能出现只强调民族特点、民族利益，而忽视或损害全局利益的极端民族主义倾向，这极不利于民族关系的正常发展，不利于大局的团结、稳定。因此，涉及民族方面的突发事件等不稳定因素滋长使得当前的民族工作敏感性逐渐增强。

　　辐射性和示范性。乌鲁木齐是新疆的政治、经济、文化的中心，它代表着新疆社会发展的趋向。我市民族工作的任务除了要做好本市民族事务的管理工作，还要做好面向周边地区的宣传和示范工作。由于乌市中心功能的辐射效应和播散效应的影响，民族工作的辐射性和示范性更加突出，尤其是在保障民族平等、促进民族团结、培养选拔少数民族干部、加快经济发展等方面。

　　（二）当前乌鲁木齐市民族工作的要求

　　上述的特点对我市民族工作提出了新的要求：

　　创新民族工作管理方式。社会工作在我市各个基层服务领域开创了蓬勃发展的局面，并发挥着越来越重要的作用。根据我市民族工作的情况，把民族工作纳入社区工作中去，推动民族工作的健康发展。

　　这种社区民族工作的新探索，有利于积极疏导民族绪，从精神上到物质上全面提高民族群众的生活质量；有利于及时传达贯彻党的民族政策，建立民族工作情况通报和信息反馈制度，进一步拓宽了民族工作渠道；有利于汇集社会的力量，整合现有的社会资源，使关心民族工作的各行各业参与党和政府的民族工作中来；有利于创新民族工作方法、维护民族地区稳定、促进各民族共同繁荣发展。

　　增强各部门综合协调性。由于我市的扩大开放和少数民族人口的频繁流动，民族工作的对象既要满足常住人口的诉求，也要充分关注迅猛增加的少数民族流动人口的诉求。要解决少数民族群众生产生活中遇到的各种实际问题，就必然涉及到方方面面的工作，而很多部门对少数民族的特点、需求和民族工作的特殊性还不够了解，这就需要民族工作部门做大量的综合协调工作，整合各方面资源，共同做好相关工作。

　　同时，管理好融于我市各行各业中的少数民族，并不仅仅是民族工作部门的事，而是全党全社会都要参与的工作，特别是政府各职能部门更要密切配合，把民族政策贯彻到各项事业中。只有这样，我们才能动员社会各方面的力量，来共同做好我市民族工作。

　　突出服务性。回良玉在2010年全国城市民族工作座谈上强调：要把做好少数民族流动人口的服务管理作为城市民族工作的重要任务，把热情服务与依法管理有机结合起来，更新服务管理理念和方式，切实解决他们生产生活中的困难和问题。

　　我市在加强对流动人口服务管理方面更加突出了服务性，切实地维护了流动人口的合法权益，真正实现了全社会齐抓共管的局面，开拓了民族工作的新领域。

　　在加强社会管理创新方面，我市为流动人口的服务工作搭建了多个平台，把维护流动人口的根本利益作为工作的出发点和落脚点，使社会管理服务更加为民、利民、惠民。

　　二、当前乌鲁木齐市民族工作面临的新情况、新问题

　　（一）民生问题日益突出，改善民生成为重点工作

　　民生问题不是民族问题，但在民族地区民生问题关系着民族关系的和谐与否。分析“7.5”事件的原因可以发现，失业群体、贫困群体极易受到挑拨，给社会的稳定造成危害。而现阶段境内外敌对势力也多利用民生问题挑起民族矛盾，破坏民族关系。目前，新疆与全国一样，社会主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。因此，经济发展，改善民生成为我们工作的重点。

　　（二）少数民族利益诉求呈现多元和分层的特征

　　在工业化、市场化、城市化迅速发展的背景下，城乡矛盾开始出现。少数民族就业结构发生历史性变化，大量少数民族进入非农牧产业就业，他们的生活方式和思想观念也因此发生变化。收入、分配和消费结构发生空前变革，民族之间、民族内部的贫富分化都在加剧。社会阶层结构发生根本性变化，民族整体利益与阶层特殊利益交织在一起，少数民族利益诉求呈现多元和分层特征。

　　（三）少数民族民族意识有所上升

　　改革开放以来，随着少数民族受教育程度和社会化程度的提高，各民族群众的政治参与意识、维权意识不断提高，平等意识和发展意识逐步增强，并呈复杂化的趋势。以民族自尊心和自豪感为主要内容的民族意识也在不断增强，少数民族更加关注民族间经济发展差距，更加关注政治地位和待遇的平等，更加关注本民族文化传统的继承等。但另一方面，民族意识过度膨胀会促成少数民族要求改变现行的各民族间的利益分配和民族关系格局，从而产生利益磨擦，形成对现行民族关系格局的挑战。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第565期2014年第33期-----转载须注名来源因此，如何引导民族意识良性发展，对我市的民族工作来说是一个新的挑战。

　　（四）流动人口剧增引发了一系列前所未有的问题

　　流动人口的数量很难掌握。流动人口的计划生育意识淡薄，违反计划生育政策，超胎怀孕和无证生育时有发生，使统计工作处于尴尬的境地。

　　流动人口进入城市后就业困难。首先，我市就业渠道有限，无法完全容纳大量涌入的外来人口；其次，一些带有民族偏见和民族歧视的单位不愿为少数民族提供就业机会；最后，部分少数民族流动人口自身携带的人力资本禀赋较低，不仅文化素质低下，语言能力较差，而且专业技术缺乏，缺少竞争能力，社会资本积累有限，使得他们在我市不能够顺利地实现就业与创业，部分人除了可依靠民族身份实现底层与自雇式就业外，很多人在残酷的市场与就业竞争中只能是处于下风。

　　多数流动人口由于自身文化素质低下，一方面就业困难，生活贫困；另一方面不太容易适应城市管理方式和城市现代文明，给我市社会带来诸如环境卫生问题、影响市容市貌问题、违规与违法经营及违法犯罪等问题。在一定程度上，影响了我市的正常生活秩序和社会稳定。

　　流动人口的宗教管理工作困难。受特殊地理环境、民族、宗教信仰等因素的影响，我市流动人口中信教群众较多，其中大多信仰伊斯兰教，信仰“两教”的人数也占很大比例。流动人口信教群众的宗教管理工作较之常驻信教群众的宗教管理工作难度大。

　　少数民族流动人口的大量增加局部地改变我市的居住格局。上个世纪90年代初期至21世纪初，随着我国政治经济体制改革的进一步深化；单位制解体和弱化；城市的扩建；户籍制度的松动；来自区内外的流动人口大量增加尤其是商品购房制度的逐步推广所形成的新型社区，在一定程度上打破了我市原来以“单位大院”为主的居住模式，并局部地改变了我市的居住格局。表现为，出现了两种居住模式。一，流动人口散居模式。二，流动人口聚居型模式。

　　流动人口对我市民族关系有一定的影响。流动人口大量进入我市，促使民族交往和民族关系得到进一步发展的同时，也使民族关系进一步变化。主要反映在“三个不适应”上。流动人口特别是少数民族流入后对城市的不适应。从农村、牧区流入我市的流动人口来到城市后不去主动地适应新的工作和生活环境，对新的环境感到茫然和无助，总有一种防范心理，往往容易抱团，加之城乡之间、民族之间的文化差异，一时很难融入到城市生活之中。城市对少数民族流动人口也存在某种程度的不适应。我市市民无论是同一民族还是不同民族在不同程度上对少数民族流动人口都有排斥，存在偏见和歧视。流动人口对城市管理制度的不适应。到我市务工、经商的少数民族人员，文化层次大都不高，汉语水平较低，法制观念淡薄，对法律法规和城市管理规章制度知之甚少，违规的情况比较突出。

　　三、对策建议

　　加快我市经济发展，尽快实现各民族共同富裕。我市是一个多民族地区，贫困问题、民生问题、各民族发展不平衡等问题都极容易转为为民族问题。必须借中央大力援疆的契机，进一步加快经济发展，逐步缩小同内地发达城市发展的差距，继续落实各项民生工程，切实解决弱势群体关心的就业、住房、社会保障等问题，使各阶层的收入继续提高。通过加快经济发展，扩大社会保障力度，培养公平、公正社会等手段逐步满足各民族群体、各阶层日益增长的多元合理利益诉求，使各族群众不断分享改革和发展带来的成果，使各族群众的生存和发展权益不断得到提高和改善，这是做好我市民族工作的基础工作，也是凝结人心的民心工程。

　　完善法制建设，把城市民族工作纳入法制轨道。依法治国是我国的基本方略，在新形势下不断加强民族工作的法制建设，是构建和谐乌鲁木齐、做好民族工作的重要保障。

　　要对不适应当前形势的法律法规进行修订、完善，加大相关配套政策、法规的制定。根据新情况，出台适应新疆城市民族工作的《城市民族工作条例》，完善《新疆维吾尔自治区清真食品管理条例》和《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》；完善处置群体性、突发性事件的应急预案。同时，也可将我区城市民族工作中成熟的经验和解决一些重大民族问题的政策写进法律。

　　不断加强法制教育的宣传。法制教育应作为一种全民教育从孩子抓起，从各个方面入手。针对流动人口法制意识相对比较淡薄的实际情况，有关部门在相关环节应加强对当地居民和流动人口的法制教育，输出地也应尽可能引导外出人员有序流动，集中对流动人口进行法制宣传教育，使他们能够知法守法。

　　（一）突出“以人为本”的服务理念，加强工作队伍建设

　　民族工作历来任务繁重、敏感性强，随着外来流动人口和疆内少数民族流动人口涌入我市，城市民族工作的压力也日益增大。作为相关部门的干部和工作人员首先要排除畏难和厌烦情绪，以“服务第一、注重管理”的理念和人民公仆的意识做好对各民族的服务工作。

　　要进一步加强我市民族工作机构的队伍建设，重视民族工作者的培训，提高其素质和工作能力，以适应我市民族工作的要求。针对我市少数民族多，维吾尔族多、维吾尔族流动人口多的特点，倡导和鼓励汉族干部学习维吾尔语。要积极培养各个民族的优秀干部而不能仅局限于几个民族，以更好地了解民心民情，为社会服务。

　　（二）不断完善民族工作机制

　　协调各有关职能部门做好民族工作。在我市，很多政府职能部门的具体工作中都会涉及到民族工作。比如在棚户区拆迁改造过程中安置房的配置、政府廉租房和经济适用房的分配过程中会涉及各民族的居住格局的问题。如果政府在这些项目的规划中能做好各民族居住比例的分配问题，则会从客观上有利于各民族的交往和融合，减少很多潜在的问题的出现。此外，在教育、企业用工、社会治安综合治理等方面都会涉及到很多的有关民族关系的问题。因此，对于政府职能部门的领导要做好民族政策和民族问题的宣传认识工作，可以考虑设立各政府职能部门涉及重大民族工作的项目问政民族专家、学者、各部门相互沟通的联系机制，推动民族工作的整体有序发展。

　　建立健全民族事务部门的民族工作制度和内容。民宗部门的具体工作内容中关于宗教管理方面的较多，但对民族工作中的民族关系、少数民族经济发展、民族优惠政策、语言文字、风俗习惯、民族文化发展等涉及较少，这会造成民族工作空泛、政策难以落实等弊端。我们认为应该增加民宗部门从事民族工作人员的编制，部署具体的民族工作内容，责任到人，使民族工作落到实处，才能更好维护民族团结和社会稳定。

　　（三）加强社区民族工作

　　完善社区职能。在新形势下社区应该依托现有的资源，注重了解居民的需求并提供及时周到的服务，使居民能更主动、积极地参与到社区的活动和建设中，增强其对社区的认同感和归属感，更好地融入社会。

　　加强社区设施建设，丰富社区文化活动，加强社区居民的交流，增进社区居民的感情。社区可以采用群众喜闻乐见的形式，开展丰富多彩、寓教于乐的民族文化活动，如社区民族大团结文艺汇演、民族风情书画摄影展、“民族团结楼”表彰仪式、社区居民家庭才艺竞赛等，为各民族的互相交流和融合创造良好的基础。

　　做好重点社区的舆情信息工作，努力把社区建设成为民族团结进步的基础阵地，在少数民族相对集中的居民楼院建立联系点，确定社区干部作为联络员，服务社区少数民族群众，同时及时排查隐患，妥善处理矛盾纠纷。

　　（四）注重做好流动人口的服务与管理工作

　　建立统一的流动人口信息管理平台。我市重点片区的流动人口具有构成复杂、信教人员多、无稳定职业多、涉及行业较多、文化素质较低、违法犯罪率较高、流动性强、难以管理、给维稳工作带来较大压力。根据这个特点，建议在自治区一级建立疆内外流动人口信息管理平台，实现流动人口信息在全疆的共享和查询，加大外来流动人口流出地与流入地的对接，加强对重点外来流动人口的流动动向的交流和掌控。这项工作是做好流动人口管理的基础性工作。

　　切实提高“以人为本、依法管理”的工作力度。由于文化素质较低和生存技能的匮乏，流动人口中的一部分生活在城乡结合部或“城中村”，形成了低层次的生活圈和经济链，合法权益得不到有效保护，与城市融合不适带来的隔离感、剥夺感、排斥感较强，再加上巨大的生存压力，易使他们产生心理上的失衡。因此，必须进一步落实民心工程，解决群众关心的突出问题，特别是流动人口的热点、难点、焦点问题，加大对外来流动人口聚居区的道路、交通、水电、卫生和教育等公共设施的投入和建设，加强对流动人口的法制观念的宣传、劳动技能的培训、心理沟通和慰藉的力度，适时实施对流动人口中的特殊困难群体的救助措施，让他们感受到党和政府对他们的关怀以及城市的接纳。但另一方面，对流动人口中的私搭乱建、违法建筑、计划生育超生、商贩乱摆乱占、无证经营等难点问题，需组织相关专家进行讨论，拿出具体的法律条文和治理办法，而不能任其无序发展，扰乱我市的正常发展。

　　拓宽流动人口流入流出地双向管理机制。2011年6月，喀什、和田、阿克苏四地州选调了八名当地的民警在我市天山区、沙依巴克区、水磨沟区和新市区与社区民警对接，充分依托和发挥“老乡警察”的亲情、语言和身份优势，加强对少数民族流动人口的动态服务管理，便于两地政法委对流动人口中的“重点人员”进行盯防、稳控工作，作用比较明显，应进一步完善建立更多地区和部门之间的流入流出地双向动态管理机制。

　　（五）健全民族团结进步教育的工作机制

　　分类指导，因材施教。针对不同群体做好民族团结进步教育工作。对青少年群体要将民族常识、民族理论、新疆民族史纳入国民教育体系，教育各民族中小学生从小树立正确的民族观和中华民族多元一体的理念。大力推广民汉合校、双语教育；针对广大干部群众要鼓励互学语言活动，增进各民族间了解、尊重差异、互相包容、互相欣赏、消除隔阂；针对流动人员要加强流入地和流出地的协调配合，依托所在村、社区等基层组织好教育工作；针对知识精英阶层，要发挥起引领作用，定期联系，及时掌握思想动态，防止个别知识精英以课题、出书等形式在意识形态领域进行破坏。

　　创新民族团结进步教育内容。在政策导向上大力倡导公民意识、国家意识、法律意识，深化“四个认同”教育。以现代文化为引领，打造以社会主义核心价值体系为主干的精品文化，同时弘扬发展各民族优秀文化，着力培养市场经济下各民族的自强自尊、勇于进取、敢于竞争等精神，进一步增进各民族间的文化交流和认同。

　　创新民族团结进步教育的形式。影视制作部门应多筹拍一些反映各民族风俗习惯和文化、各民族互相了解和团结共处的影视作品或纪录片，在各大剧院或频道中播出，促进各民族的相互了解。也可在每年民族团结教育月播放反映民族团结题材的影视大片。同时应加强新型媒体宣传，利用广告、动漫、影视剧等作品来吸引人、感染人、教育人；抓住民生建设这一各族群众关心的问题，解决好重大民生问题，以生活中的实例来教育各族群众。

　　健全民族团结进步教育的领导体制和工作机制。形成以党委统一领导，宣传部门牵头，民委、文化、新闻出版、教育等各有关部门各司其职，相互配合的工作机制。全方位、多角度做好民族团结进步教育工作。

　　（作者单位：新疆社会科学院民族所）

　　高芳 文