金融排斥下的农村金融创新

来源:时代金融
关键字:金融排斥,农民资金互助合作社,对策建议
发布时间:2014-06-24 08:37

　　【摘要】对弱势产业、弱势群体的金融排斥是世界经济中的普遍现象。我国金融体系对农民也有排斥性，这激发了农民创造了体制外的资金互助合作组织。只有极少数农民资金互助合作社获得银监会批准，绝大多数皆无银监颁发的许可证，由市县行政管理部门批准监管，很难从银行融得资金，其运行存在风险，制约着农民的创业和农村经济的发展。建议对“准新型农村金融机构”从财税改革、金融创新、立法定规等方面给予扶持，形成草根金融与正规金融的多方协同。

　　【关键词】金融排斥农民资金互助合作社对策建议

　　一、金融排斥在我国农村的表现

　　金融排斥是指金融机构对弱势产业、弱势人群融资的一种排斥性，是世界经济中的普遍现象。国外学者对金融排斥的研究自上世纪90年代以来不断升温。Leyshon（1993）指陈银行注重“价值最大化”目标，将小城市、农村及边远地区的分支机构关闭，排斥对低收入人群的服务。Chakravarth（2006）认为金融排斥是经济负外部性的表现，最终会导致社会排斥，加剧贫富分化与区域发展不平衡。

　　我国金融体系多年来对农民融资也一直有排斥性，农村金融成为整个金融领域最薄弱环节。2011年中国人民银行发布的《中国农村金融服务报告》显示，涉农贷款11.77亿万元，其中农户贷款只有2.60亿万元，占比仅为22.09%。2012年4月世界银行发布《金融包容性指数》称：中国农村居民利用账户进行储蓄的比例为27.02%，从金融机构获取贷款的比例仅为6.92%。农民受金融排斥的具体表现如下：

　　第一，国有商业银行在农村金融领域供给减少。商业银行在农村的金融供给本来就不足，近几年商业银行的业务纷纷向大中城市转移，县及县以下的金融服务网点大幅削减，金融服务和产品已基本退出农村市场。2012年全国有2900多个乡镇处于金融空白状态，遍布1/3的省份。

　　第二，农业发展银行有明显的脱农离农倾向。作为农村政策银行的农业发展银行，仅在农产品收购方面发挥政策性金融的作用，对农村发展的信贷投放很少。

　　第三，农村信用社对农贷款冷淡。农村信用社是县域金融的主体，但行政主导型的管理使原本具有的群众性丧失，正在向商业银行转轨，大量资金流向富裕人群，对农民的贷款利率上浮很高，使农民贷不起。

　　第四，邮政储蓄只吸储，不提供贷款服务。吸收的存款都上存人民银行统一管理，部分存款通过支农再贷款返回农村，大部分流向了非农部门，是农村资金的“抽水机”。

　　第五，公益性小额贷款萎缩。公益性的小额信贷困于资金与政策环境，普遍业绩欠佳，曾一度多达300多个县的早期小额信贷试验，20多年下来仅存不足100个。村镇银行大多以追求盈利为目标，很少帮助穷人。地下钱庄和高利贷威胁着农村的生产生活秩序。

　　可见农村正规金融供给出现“系统性负投资”，与中央“以工补农、以城带乡”的战略相悖，与“包容性增长”的方针不符，农民融资一直是制约“三农”发展的基本难题。

　　二、农民资金互助合作组织的产生和成效

　　金融排斥从反面激发了农民的融资智慧，他们知道一家一户的分散状态难免让金融机构有“恐农症”，便试图运用组织的力量争当承贷主体。在农民创造的各种专业合作社中，有一些创业愿望强烈的农民相约筹集资金，本着“自愿进出，调剂余缺，内部通融”，“民办、民管、民受益、民担风险”的原则，探索建立资金互助合作，以企业法人的资产作为担保向信用社或农业银行贷款。同一个专业合作社的农民互相知根知底，不愿因一笔赖账而恼怒邻里，较易进行资金合作。这消除了金融机构对农户违约不还的担心，故较易获得贷款。农民专业合作社成为催生农民资金互助合作的母体，农民再一次实现了“体制外创新”。

　　2004年7月吉林省梨树县闫家村8户农民首创农村资金互助合作，成为农村资金互助社的发源地，在全国首家经中国银监会批准开业。作为金融机构的一员，闫家村资金互助社已经有权向银行融资，但因银行融资政策不配套，发展很慢。于是农民又作出探索：用粮食换资金解决融资难，成立粮食信托合作社，把本社成员的玉米委托合作社保管、储藏和销售。农民年底需要资金时，往年皆低价卖出玉米，现在通过粮食信托合作社可将玉米留到来年六七月高价卖出。通过粮食信托推动资金互助社的运作，粮食在社，产权在户，信托融资，择机销售，农民和金融信托机构皆得利。

　　吉林省梨树县闫家村的成功一方面是出于农民的首创精神，另一方面也要归功于当地金融机构的仁人志士的支持。双方的结合难能可贵，受到上级的称赞。高层领导深知，农村合作制度如果缺乏金融合作，单靠生产、购销的合作是难以发展壮大的。中央政府开始关注农村金融问题，银监会2006年发布《关于调整放宽农村地区银行金融机构准入政策，更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》，批准设立村镇银行、农村资金互助社、贷款公司三类新型农村金融机构。2007年10月银监会宣布放宽农村金融机构准入政策，将试点区域由之前的6个省（区）扩大到31个。2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出“农村金融是现代农村经济的核心，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。”2009年中央1号文件要求“抓紧出台农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法”。接着，中国银监会和农业部联合下发了《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，至2011年6月末全国共组建了新型农村金融机构615家。

　　问题是村镇银行、农村资金互助社、贷款公司三类新型金融机构的发展很不均衡。试点地区都在推进村镇银行，银监会批准成立的农村资金互助社极少。据银监会合作部公布的数据，2007年全国有农民资金互助合作社试点30多家，到2011年才46家，四年仅增加了10家左右，成为“盆景金融”，远不能满足“三农”发展的需求。银监会的小心谨慎使农民和地方政府感到迫不及待，于是出现由地方政府政策引导和监管的“准新型农村金融机构”。吉林、青海、甘肃、河南、福建、江苏、山西、浙江、安徽等省均积极尝试组建，出台了相关的规章制度。一般是由各地金融办公室或农村工作办公室审批并负责监管，在工商行政管理部门或者民政部门登记注册。

　　以江苏为例，2012年底还没有一家银监会批准的农村资金互助社，但是江苏各地的“准新型农村金融机构”则如雨后春笋般冒出。早在2005年，阜宁县硕集镇农民自发成立了“富民农民资金互助合作社”，首开江苏省农民从事资金互助合作之先河。2006年盐城市委市政府在便仓镇开展试点，2007年在全市八县（市、区）扩大试点。到2013年盐城市已有农民资金互助合作社138家，覆盖90%的乡镇，共吸收13.9万农户入社，融资60多亿元。东台市的23家农民资金互助社还共同组建了全市农民资金互助社联合会，各按股金的15%预留备付资金，作为突发事件的应急处置之用。

　　毗邻盐城的泰州，农民资金互助社随之而起。2013年泰州市以民办非企业单位形式登记的农民资金互助合作社达到41家。该市的姜堰区为防范农民资金互助社的风险办起农业保险，保险金额6年来年均增长18.6%。南京市的农民资金合作社从远郊的六合、高淳两地开始。金牛湖街道的资金互助合作社在几年内从当初的21人增加到5000多人，覆盖17个村，发放借款533笔。到2013年六合区农民资金专业合作社发展到14家。高淳县首家农民资金互助合作社——淳溪镇农民渔网资金专业合作社在杨家村成立，由20个农民发起，经县委农村工作办公室批准，在县工商行政管理局注册登记，募集资金260万元。2009年4月，南京市发布了《关于开展农民资金专业合作社试点工作的指导意见》、《南京市农民资金专业合作社试点监督管理办法（试行）》、《南京市农民资金专业合作社示范章程（试行）》等一系列文件，为之提供政策支持。2013年南京市农民资金互助合作组织达39家，资金总规模近2亿元。

　　2009年底，江苏省政府为弥补《专业合作社法》未将资金互助合作纳入的立法缺陷，参考银监会《农村资金互助社管理暂行规定》，发布了《江苏省农民资金互助社管理办法（暂行）》，这标志着农民资金互助合作社已是省政府认可，接受政府监管的“准新型农村金融机构”。截至2013年6月，江苏省农民资金互助合作社发展至409家，入股会员12万多人，累计投放额达35亿多元。农业发展银行江苏分行也对农村合作金融伸出援手，采用“批发式贷款”，让小规模经营的农户参与以互助合作社为单位的批量化贷款，实行“总额控制，随用随贷，周转使用”的管理模式，发挥农村资金互助合作社对社员熟悉的信息优势，扩大了农贷业务，也稍解农民创业缺钱之急。

　　全国各地的“准新型农村金融机构”1万多个，皆未得到银监会批准，享受不到财政补贴。他们四处寻路，创出多种模式。除了最初的“1+1模式”（专业合作社内部的社员为调剂余缺而创办资金互助社）之外，又出现“1+2模式”：专业合作社内成立资金互助社的同时，建立风险救助基金，用于社员在遭受自然灾害后的救助、风险补偿以及业务担保。还有“1+N”模式：资金互助社与其他多个主体联动，如与“龙头企业+基地+农户”联动，等。有些社会资源丰厚的社员从外部引进无偿的赞助、捐赠或微息的借款。有的专业合作社、资金互助社向当地乡镇的供销合作社或粮管所或信用社靠拢，融得资金，并实现多赢。经营不同种植养殖产品的专业合作社的生产周期不同，资金需求峰谷交错，余缺可以调剂，于是多个农民专业合作社联合起来成立资金互助担保公司，资金互助组织将闲置资金存到担保公司，担保公司再将资金调剂到急需资金的其他合作社。

　　银监会及其地方分局对农民资金互助组织采取“不支持，不反对，不参与”的超然态度，但广大农民则认为这是救急的“小银行”，是创业的后台，也是抵制农村高利贷的靠山。他们把农户分散的资金集合成互助基金，把高风险高利率的民间借贷转变成低利率、低风险的合同贷款，把亲朋之间的亲情帮助转化为有组织保障的基金互利互惠，打破了农民几十年来“有房有地没法贷款”的僵局。虽是资金的小合作，却是对农民的大服务。同一个村庄的农民之间信息透明，凡贷款者都有本地人作出论证和担保，且担保人和论证人皆负连带责任，故违约率很低，可大大降低金融机构放贷的信息成本与风险。这是在正规金融供给不足的情况下民间内生的金融创新，也是在现有正规金融制度安排之外产生的合作金融制度安排，是支撑当地农业发展的重要金融工具。它搅活了农村金融服务市场的一潭死水，与传统的农村金融机构错位发展，使传统的农村金融机构产生竞争的压力，从而改进服务。它将来应该是我国金融业的重要组成部分。

　　三、问题与对策建议

　　然而“准新型农村金融机构”毕竟没有银监会颁发的金融许可证，成员对互助合作社的发展充满不确定感；互助社不能吸收成员存款，也不能发展壮大；不能享受国家的扶持政策，不能实现可持续发展。普遍的问题是互助社的股本很小，社员向互助社贷款的时间短，农忙时贷款需求量猛增，供不应求，农闲时则因需求少而无法发放贷款。不少合作社的管理水平特别是风险管控水平较差，主持人希望吸收更多的存款，发放更多的贷款，在存款和贷款的诱惑面前很容易突破资金互助社内部成员的界限。由于得不到正规金融机构的辅导和监督，很多工作关系没有理顺，大多没有建立县级联社，没有形成联合起来抗风险的能力。

　　为了让“准新型农村金融机构”健康地发展，尽早“摘准转正”，各方专家提出许多建议，概括起来主要有如下5条：

　　第一，积极推进财税改革，加大财税金融支持力度。建议财政部提高对农村资金互助社的补贴额度，税务部门对社员的入股分红免征个人所得税，向农村资金互助社捐赠的资金抵扣企业所得税和个人所得税。金融机构向农村资金互助社的拆借资金利息收入免征企业所得税和营业税。各级财政除给予农村资金互助社开办费用支持外，宜设立财政专项担保基金，为农村资金互助社向商业银行融资提供担保。希望中国人民银行对农村资金互助社提供支农再贷款，扩充互助社的资金来源。农业发展银行应增设农村资金互助社贷款科目，委托资金互助社向农户发放政策性支农贷款。各商业银行均应将县域内新增存款按一定比例向农村资金互助社批发贷款，鼓励商业银行在农贷市场展开竞争。农户贷款有“短、小、频、急”的特点，有待金融机构创新金融产品和服务，满足其不同的贷款需求。此外，让农村资金互助社参加存款保险，可增强抗风险能力，应着手农村存款保险制度建设。

　　第二，尽早出台《合作金融法》，完善行业监管标准。许多国家都有合作金融的法律法规，如《德国合作银行法》、日本的《农业协同组合法》等，我国2006年10月通过《农民专业合作法》，其中并未提到农民信用合作之事。银监会发文开展农村合作金融试点已经7年多，应已具备出台《合作金融法》的条件，通过立法明确农村资金互助社的法律地位，优化法律制度环境。《合作金融法》出台之前，建议对银监会[2007]70号文《农村资金互助合作社管理暂行规定》进行修订，允许地方政府扶持、监管的“准新型农村金融机构”在健康运行3～5年后，经考核合格正式纳入银监会正式监管，颁发金融许可证。

　　第三，规范农村资金互助组织，对不同的主体实行不同的管理。对尚未取得金融业务许可证的农村资金互助组织，应明确几种不同的法律主体：经工商行政管理部门登记成立的，是农民专业合作社企业法人，具有民事行为能力和民事权利能力；经民政部门登记的属于社会团体法人，同样具有民事行为和民事权利能力；还有一批未经任何部门登记的资金组织，其成员间的互助与联合属于合作性质的合同关系，其权利和义务只限于互助缔约的当事人，不具备独立民事主体资格。政府对不同的主体实行不同的管理，使其有序运行，成为农村正轨金融的后备军。尚未登记的民间资金组织，对维持农村正常生活生产秩序和社会稳定仍有意义，宜在办好现有资金互助社的基础上，在他们认为有利的时候吸引其自愿加入。

　　第四，政府正确定位，做好制定规则、培训、审计等服务。许多农村资金互助社是在地方政府主导下办成的，起了积极的作用。但有的地方出现政府的不确当干预以及对社员参与管理的排斥。政府应当给自己正确定位，地市政府负责制定办法，如配套政策、进出程序、管理细则、监管标准等，县、市、区政府负责组织落实，由有关部门向资金互助社提供培训、审计等相关服务，帮其完善法人治理结构，降低从业人员的操作风险。政府要谨防为政绩而乱开口子放任不规范的资金组织从事违法活动。

　　第五，坚持信用合作与经济合作相结合，力求多方协同。资金互助社脱胎于专业合作社，在宏观上的金融排斥尚未根本改观之前，资金互助社仅仅依靠社员投钱和财政补贴是远远不够的，主要还是要靠专业合作社的强劲发展提供资金及担保。现在村镇银行已遍及各省，小额信贷公司和各种担保公司也在积极建立之中，应鼓励专业合作社参股其中，力求草根的和正规的金融机构多方协同。

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