环境影响评价中公众参与的有效性

　　——基于阿玛蒂亚·森法的有效性理论

　　【摘要】公众参与对环境影响评价有着至关重要的作用，本文通过笔者对阿玛蒂亚·森的法的有效性理论的理解，分析了环境影响评价中公众参与的有效性在其理论中的体现，提出了我国环境影响评价中公众参与的有效性的一些问题和相关对策。

　　【关键词】功利主义；环境影响评价；公众参与；法的有效性

　　在我国的环境法中公众参与是一个重要的制度，但是在环境法中如何使公众参与原则和制度落实到位，涉及到公众参与的有效性问题。我国法律规定的许多关于公众参与的制度缺乏有效性，流于形式、“走过场”，公众没有真正参与其中，而是“被参与”，这使得许多需依据所谓公众参与而制定的法规、政策缺乏有效性，在执行中收获不到很好的社会实际效果，环境影响评价制度便是其中之一。

　　阿玛蒂亚·森在其《超越功利主义》和《以自由看待发展》两本书中都阐释了法的有效性理论。

　　一、阿玛蒂亚·森的法的有效性理论

　　阿玛蒂亚·森在其刚出版的新书《超越功利主义》中阐释了法的有效性理论。实在法的有效性是西方欧美国家最新研究的热点之一。实在法的理论基础：功利主义和实用主义。功利主义的“功利”与我们日常生活中形容一个人“功利”不同。功利主义理论内涵概括为“两利相比取其重，两害相比取其轻”，“两利相比取其重”又叫做“利益最大化理论”，与经济学中的“帕累托最优”理论相对应；“两害相比取其轻”也叫“损失最小化”理论。正是在功利主义和实用主义理论的影响下，才有了环境保护、环境法和法的有效性理论。法律的有效性理论最先不是来源于法学，而是来源于经济学，经济政策的有效性问题。阿玛蒂亚·森的《以自由看待发展》一书中也有对法的有效性的论述。

　　在经济学、伦理学、政治哲学领域，功利主义坚持以效用结果为唯一的评价信息，自由至上主义坚持约束式的绝对权利，两派形同水火。那么，能否在功利和权利之间寻求一种新的路径？1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森提供了一种目的-权利的分析框架，力图既维护权利的内在意义，又置权利于结果中加以权衡，这就在功利主义与义务论之外开拓了一条新的思路。

　　阿马蒂亚·森把典型的功利主义归结为由三个部分组成的评价体系：

　　1、福利主义(Welfarism)：根据事件状态中效用情况来评价该状态之好坏，即在对事物状态的伦理考虑和评价中，惟一具有内在价值的东西是个人的效用。

　　2、果主义(Consequentialism)：事件状态的好坏由其结果状态的好坏决定，结合福利主义，即事件的状态好坏由后果中的效用决定。

　　3、总和排序(Sum-ranking)：把不同人的效用直接加总得到总量，而效用信息的好坏就由总效用的好坏决定。

　　有学者认为，根据阿玛蒂亚·森的分析，由上述三个要素构成的功利主义，在评价信息上展现出来的是一种过分的节俭性，反映了一元论的特点，他认为，用功利主义去评价社会状态，必定是片面的和具有误导性的。笔者认为，此说法过于绝对片面，存在即道理，阿玛蒂亚·森的法的有效性理论运用于现今的我国环境法学中，对于分析环境影响评价中工作参与的有效性仍有重大的指导意义。

　　二、环境影响评价中公众参与的有效性

　　公众参与是环境影响评价中的重要组成部分，我国1993年原国家环境保护局、国家计委、财政部和中国人民银行发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中规定了公众参与环境影响评价制度的内容。1996年全国人大常委会通过的“关于修改《水污染防治法》的决定”中，对公众参与环境影响评价做了初步立法规定。环境影响评价中的公众参与主要是指一个国家的公民或者团体根据国家环境保护法等法律法规所规定的义务和权利，运用一定的方式和方法，通过一定的途径参与到环境影响评价的过程中去，并对环境评价的运作和结果产生积极影响，并维护自身合法权益的活动。公众可以通过直接或者间接的行为来影响决策者的决策行为，达到利益分配的目的。

　　环境影响评价中公众参与的有效性主要是指公众在环境影响评价的全过程当中获得的环境资料信息量的多少、是否参与到整个环境影响评价项目的决策当中、在自身的公共利益受到侵害时，是否拥有诉讼法律的权力，它是一种综合反映。主要包括参与对象的代表有效性、调查方法的有效性、调查内容的科学性、统计方法的有效性还有时间的有效性、法律产生的效应。

　　公众为什么要参与环境影响评价，显然，这是与公众切身利益密切相关的，是对公众有个人效用的，即阿玛蒂亚·森功利主义评价体系中所指的“福利主义”。公众通过参与环境影响评价可以直接或间接地影响决策者的决策行为，从而谋求自身的福利，达到利益分配的目的。环境影响评价中的公众参与是否有效，需要从跳跃到结果的层面上来看，则可以具体表现“事件的状态好坏由后果中的效用决定”即“结果主义”的内涵。阿玛蒂亚·森功利主义第三层“综合排序”——把不同人的效用直接加总得到总量，而效用信息的好坏就由总效用的好坏决定，则可运用于体现“公众”的力量。总的来说，从法的有效性到环境法的有效性，进而到环境法中公众参与对环境影响评价的有效性，都是孕育于阿玛蒂亚·森理论之中的。

　　三、目前我国影响评价制度中公众参与存在的问题

　　不可否认，我国环境影响评价制度对推动环境保护工作以及经济建设、社会发展起到了极其重要的作用。但是，公众参与制度并未真正建立，公众的作用没有充分所发挥。环评公众参与制度存在的问题主要有以下几个方面：

　　1、公众的有效性问题

　　公众对环评的伦理考虑和评价不足。从现实情况看，公众的介入时机，参与对象，参与环境影响评价的形式都是其影响因素。在公众介入时机上，国外公众参与时间是项目开始阶段即介入，属于全过程参与，而国内只是在编制环评大纲及评审阶段和环评报告书的编制及评审阶段进行，这无疑会影响到公众参与的有效性；在参与对象方面，由于每个人都有自己特定的生活、社会、自然环境、年龄层次、文化程度、职业、经济收入、环境意识的强弱、对拟建项目的了解程度等都将对同一个问题的看法产生很大差异。处在与拟建项目不同区域位置的公众对项日距离自身的远近也会有差别迥异的反应，而在选择时如果产生偏样方，则不能真实地反映公众对建设项目的信息；不同地区、不同居民特征的公众参与形式的选择和内容设计，也会对公众参与的有效性产生很大的影响。目前我国对公众参与工作机制上缺乏具体指导性规定，没有成熟经验可供参考，因此在介入时机、参与对象的选择以及参与形式的选择以及内容设计等方面随意性都比较大，再加上对公众参与工作不够重视，往往使公众参与流于形式，达不到预期的效果。

　　2、法律规定的可操作性问题

　　即对环评结果好坏的认知度缺乏。尽管在我国现行法律中规定，在建设单位编制环境影响报告书时，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见的这类规定。但是，没有做到从机制、经费保障和可操作程序上加以细化，未规定公众参与的具体要求及内容，没有保障公众获得相关信息的规定，也没有当公众参与主体的环境信息权和参与决策权受到侵害时如何获得救济的规定，致使环境影响评价过程中的公众参与的有效性降低。可以说，我国现阶段的公众参与处于初级阶段，属于象征性参与，即公众尚处于被动的告知与接受地位，还未进入合作性参与、代表性参与、决策性参与的实质性参与阶段。

　　3、公众意见的效力有限

　　即总和排序得不到最优。多数情况下公众只能对唯一的评价方案中提出修正意见或者加以完全否定。事实上，一项出于经济发展需要而且已经由各有关部门初步审查同意计划实施的建设项目，由公众加以完全否定的可能性是非常小的，公众无权通过对环境影响评价提出意见来影响环境影响评价的结论，况且环境影响评价的结论也只是有关行政机关进行决策的依据而已，并且公众参与结论不公开，人们仍然缺乏通畅渠道了解自己的意见是否被采纳，无法获得反馈信息，无法获知参与意见的重要性，因此公众意见的效力是极其有限的。

　　四、完善环评中公众参与有效性的措施

　　1、通过立法健全和完善公众参与制度

　　现代社会是法制社会，社会活动要想获得持久的生命力和拥有广泛的影响力，都必须依靠法律制度的建立和完善，环境影响评价中的公众参与也不例外。为了充分发挥公众在环境影响评价工作中的作用，必须通过立法活动，明确规定公民享有的各项具体权利和公民应当履行的环境保护义务。当前，我国《环境影响评价法》以及《公众参与暂行办法》中对公众参与环境影响评价作了明确规定，但是一些法规的细节条款仍需加以补充，如明确界定“公众”，规定参与时机与方式，确立可操作程序及经费保障，建立公众意见回应制度，对公众参与权的侵害提供司法救济渠道等，使公众参与具有坚实的法律基础，有法可循有法可依。

　　2、加强环境教育，提高公众的参与意识

　　目前我国公众尚普遍缺乏环境意识，对环境权利意识和法律意识比较淡薄，国家要加强环境教育来促进公众环境意识的提高，鼓励公众参与；要将系统的环境科学知予以大众化，将环境教育列入从幼儿园到大学的教学大纲，作为正规教育的一部分，提高全社会环境意识；充分发挥媒体的宣传和监督作用，正确引导公众的环境观念，让人们清晰直白地看到人类的环境问题，从而及时地反思自己的行为和监督他人的行为，使环保意识深入平常生活，成为一种自觉行为；要充分发展环境保护的民间组织，作为公众参与的一个重要补充途径。

　　3、公众参与方法的合理性设计

　　在参与的时机上，公众参与应在项目开始阶段即介入，全过程参与，包括从环境影响评价方案的制定到报告书的审查以及评估和监督。在公众参与对象的选择上，不同类型、不同层次、不同性质的环境影响评价对公众参与程度及方式的要求也不同。进行环境影响评价公众参与，应充分考虑各类公众意见。在确定受影响的公众参与对象时，应先对影响区域内的社会经济情况作调查。根据调查目标、总人数及经济状况确定要调查的人数，然后根据文化程度高低及受影响大小等因素把居民分组，在每一组中等比例选取一定数量的公民参加调查，确保公众参与的广泛性以及代表性。在参与形式的选择上，要根据评价程序随时调整的同时，力求参与方式的丰富性、便民性。参与方式越丰富，公众在参与时选择性就越强，就越能提高公众参与的广度。参与方式的便捷，能降低公众参与的难度，从而有效地提高公众参与环评的积极性。因此，除了采用传统的社会调查、问卷调查外，还应考虑热线电话、公众信箱、网络论坛等方法的应用，力求在时间和经费允许的情况下，通过多种方式的优化组合，获得更为全面客观有效的信息。在内容设计上，要全面反映公众反映对项日的态度和建议，提出的问题要通俗易懂。

　　4、充分保障公众参与效力

　　一方面要积极地收集、听取公众的相关意见，并将这些意见进行科学的统计、归纳总结和加工整理，准确把握公众的意见，尤其要重视直接受影响的公众以及弱势群体的意见；另一方面相关的意见要及时处理，处理结果反馈要及时、详细、公开。公众有对环境影响报告书草案提出意见和评论的权利，环评机构和规划部门是否采纳该意见，必须要是在充分考虑所有的公众意见的基础上做出的决定。最终定稿如未采纳公众意见，应在报告书中以一定的篇幅对公众意见采纳与否予以明确表述，并对未被采纳的意见应说明未采纳的原因。

　　参考文献：

　　[1]《超越功利主义》【印】阿玛蒂亚·森/【英】伯纳德·威廉姆斯，复旦大学出版社

　　[2]熊天溧，唐芬.试论环境影响评价中公众参与的有效性.法制与社会.2012(11)

　　[3]桑燕鸿，吴仁海，等．中国环境影响评价公众参与有效性的分析．陕西环境．2001（6）

　　[4]孟惠萍，牛志睿．我国环境影响评价中公众参与有效性的现状、问题及对策．延安大学学报．2011(6)．

　　[5]邵红，王海冰．提高我国环境影响评价中公众参与有效性的对策研究．环境保护科学．2009(12)．

　　文/张颖