当前县乡级土地利用规划实施中存在的问题和对策

　　摘要：土地利用总体规划是政府调控土地资源配置的重要手段，随着经济社会的发展县乡级土地利用规划在实施过程中，客观上存在诸多问题。本文首先提出了当前土地利用规划实施中存在的问题，并对存在的问题进行了专题研究，结合皖北地区实际的找出了解决的具体措施，为保障县乡两级土地利用规划的实施提供参考。

　　关键词：土地利用规划；集约节约；实施；对策

　　引言

　　当前我国人口、工业化、城镇化三个高峰期的到来，加剧了土地供需矛盾。18亿亩耕地红线要坚守，建设用地规模要压缩，城市和农村要可持续发展，都是新一轮的土地利用规划要面临的问题。土地利用总体规划的核心，是控制建设规模，促进土地节约集约利用。将节约集约用地理念贯穿于土地利用规划的全过程，是实现土地可持续利用，推进资源节约型社会建设的必然选择。因此，新一轮土地利用总体规划在修编中，总结上一轮规划的经验和教训，以耕地集约节约利用为核心，体现规划的综合性；融入指标和空间兼顾的理念，以适应规划的不确定性。尤其县乡级土地利用规划，将划分土地利用空间管制分区及制定分区管制措施作为重要内容。然而，在新一轮的县乡级土地利用规划实施中也面临一些问题亟待解决，本人从以下层面进行分析和探究。

　　一、当前县乡级土地利用规划实施中存在的问题

　　（一）新增建设用地指标配置不足

　　由于国家下达新一轮总体规划指标，特别是县乡两级规划新增建设用地空间安排得少、基本农田保护任务安排得重，规划编制时预留指标不足和使用限制等问题。规划实施中土地规划用地空间持续保障困难，应对能力难以满足保障需求现象。特别是土地置换政策的叫停，土地增减挂要受计划指标限制，除单独选址重大建设项目用地外，新增建设用地指标保障民生工程和公益、公共设施建设都难以为继，新农村建设项目用地保障很难得到考虑，即使有复垦潜力，由于不再有折抵指标，复垦指标也纳入计划管理，增减挂钩也要按下达的指标实施。

　　（二）土地规划和城市规划的缺乏协调

　　土地利用规划编制是依据上一级下达的耕地保有量、基本农田面积、新增建设用地面积等控制指标，以供给制约引导需求，重在控制。城市规划编制，没有自上而下的规划控制指标，重在从需要出发，着眼于发展，按照市场经济条件下城市发展规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护问题。土地规划是有控制规划，而城市规划是无控制规划。由此导致，地方政府热衷于城市总体规划的实施，都期望把城市做大做强，而任意扩大城市规模，把土地规划当成制约发展的因素。由于规划思路的差异，使两种规划很难协调和衔接，给土地规划的实施造成很大困难。

　　（三）土地规划实施保障不足

　　目前，我国还没有真正的一部针对土地规划的法律。《土地管理法》虽然对土地利用规划的相关内容进行了规定，是实施土地利用总体规划的法律依据，但并不是土地利用总体规划的专项法律法规，对于规划的编制、实施、管理的基本制度没有通过法律的形式予以明确。对违反土地利用规划和不落实规划，违法批地占地等行为查处力度不够，部门协调机制缺乏，由于《土地管理法》没有赋予对违反土地利用规划的违法行为强制拆除权，很难保障对违反土地利用规划行为行政处罚落实到位。当前，国土部门对责令退还土地、限期拆除、恢复土地原状只能是在实施行政处罚后，依法申请人民法院强制执行。近年来，很少或几乎没有见到过，法院执行国土部门申请强制执行的涉土违法用地案件的拆除事项。

　　二、新形势下解决存在问题的对策

　　（一）提高集约节约用地水平，保障发展用地。

　　1、加强用地指标控制，拓展建设用地空间。在用地指标的使用上，应通过提高产业用地门槛和建设用地产出水平，实现新增建设用地减量化和存量土地增值化，减少新增建设用地需求。项目建设用地以内涵挖潜为主，外延扩展为辅的原则，加快推进低效利用土地的二次开发工作，加大存量建设用地的清理和盘活。积极开展农村建设用地整理，认真落实城乡建设用地增减挂的要求，拓展建设用地空间。

　　2、加强产业用地管理，推进集约节约利用。对各类产业用地，加强批后监管，对不按批准用途使用土地、不按划拨及出让合同使用土地、闲置土地等违法违规用地现象，依法处理并收回，腾笼换鸟、调整使用；对批而未用（供）的项目，专项清理，结合投资指数与效益指数，及时调整使用。强化产业用地管理，破解用地指标瓶颈，提高土地集约节约用地水平。

　　3、扎实推进集约节约、执法监察、耕地保护模范县（先进县）创建活动。通过创建过程，着力提高集约节约用地和保护耕地水平。通过执法模范县（先进县）的创建，提高执法监察水平，切实保护耕地，大幅度降低或消除违法用地数量和面积，从源头上降低卫片违法比率，不让有限的指标再为违法用地买单，从根本上节约用地指标。

　　4、融入中原经济区，争取人地挂钩政策。《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》提出，在严格执行土地利用总体规划和土地整治规划的基础上，探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，有效破解“三化”协调科学发展用地矛盾。我们安徽省近年来，在指标下达分解上，始终以市、县为单位分拨下达计划指标和增减挂指标。例如：皖南人口20至30万人的一个县与皖北几市人口130万人以上的一个县，同标准分配用地指标。建议对列入中原经济区的皖北市、县，尽快实行人地挂钩政策，以市、县人口基数来分解计划指标。

　　（二）加强规划协调，保障规划实施。

　　以可持续发展理论作为两种规划的根本指导理论，既要寻求发展，又要保护环境和资源。加强两种规划的协调，对城市规模与布局、土地利用与经济发展、土地利用与工业化、城市化之间相互关系进行协调和安排。城乡建设规划已有《城乡规划法》，建议土地利用规划也能尽快出台《土地规划法》，从法律角度加强两种规划的协调，为规范有序地开展土地利用规划管理工作提供保障。

　　（三）加强规划实施法制建设

　　以《土地管理法》为核心法，结合规划管理实际，根据权限制定土地利用总体规划实施条例和实施办法，土地开发项目管理办法、存量土地及工矿废弃地土地管理办法等配套性制度和文件。加强与城乡规划法、房地产管理法等相关法律法规的协调，压实属地政府落实《土地管理法》第三条赋予的“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占地行为”的法律责任和义务，促使属地政府作为《城乡规划法》执法主体。依法行使违法建筑物和构筑物的强制拆除权，解决违反土地规划申请法院执行难问题。开展土地规划和城乡规划执法联动，加大执法监察力度，保障规划实施。

　　总之，近一时期县乡级土地利用规划仍然面临“规划缺空间、计划缺指标、耕地缺补充”的严峻形势，国土资源管理的“双保”两难压力不断增大、工作任务更加艰巨。我们要严格执行本轮土地利用总体规划，加大规划实施保障力度，节约集约利用土地，加强用地指标控制，拓展建设用地空间，引导城乡用地空间布局。在保护耕地的前提下，依据土地利用总体规划协调各类用地需求，统筹安排各类用地规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会的可持续发展。

　　参考文献：

　　[1]王万茂.土地利用规划学.中国大地出版社，2000

　　[2]严金明.中国土地利用规划理论﹒方法﹒战略.经济管理出版社，2001

　　[3]邹礼卿.当前我国城市土地利用中存在的突出问题．淮海工学院学报，2011(16)：76-78

　　沈波

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